Oversendelse av SFTs kommentarer til Riksrevisjonens rapport.

______________________________________________________________________________________________
I vår gjennomgang har vi identifisert Riksrevisjonens vurderinger samt konklusjoner og nummerert disse fortløpende og knyttet våre kommentarer til disse. Med henvisning til våre kommentarer har vi også foreslått noen endringer på enkelte konklusjoner i sammendraget.

SFT vil også gjøre oppmerksom på at det er en del feil og misforståelser i faktadelen for avløpssektoren. Disse er kommentert i vedlegg.
______________________________________________________________________________________________

Det vises til brev av 07.07.00 hvor SFT blir bedt om å kommentere rapporten fra Riksrevisjonen om Norges oppfølging av Ospar konvensjonen.

SFT ser positivt på at miljøforvaltningen gjøres til gjenstand for kritiske undersøkelser. Dette særlig når intensjonen er som her å bidra til bedre måloppnåelse og bedre bruk av samfunnets ressurser.

I vår gjennomgang av det foreliggende utkastet til rapport har vi valgt å redigere våre kommentarer etter følgende 3-deling;

A) Kommentarer til Riksrevisjonens vurderinger
B) Kommentarer til sammendraget
C) Kommentarer til faktagrunnlaget

Oppfølging på landbrukssektoren er ikke kommentert, da det forventes ivaretatt av landbruksdepartementet jf. Oppfølging av Nordsjødeklarasjonene, st.meld. nr. 64 (1991-92).

SFTs kommentarer til Riksrevisjonens vurderinger, kapitel 5.

I vår gjennomgang har vi identifisert vurderinger og nummerert disse fortløpende og knyttet våre kommentarer til den enkelte vurdering som er gjort.

Kapitel 5, Vurdering nr. 1; "Norge har ratifisert Ospar-konvensjonen og som en del av dette skulle Norge halvere utslippene av fosfor og nitrogen til det nordøstlige Atlanterhavet i periode 1985 til 1995. Undersøkelsen viser at Norge bare delvis har nådd disse målene".

SFTs kommentarer:
Her vil vi vise til rapportends faktadel, første avsnitt, side 62, hvor det står "..... utslippene av fosfor i området svenskegrensa til Lindesnes er smalet redusert med 49% siden 1985. Dette innbærer at målet for fosfor ikke er nådd."

SFT har innhentet tall fra Norsk institutt for vannforskning (NIVA) som viser følgende totale utslippsreduksjoner for nitrogen:

1985 - 1994 : 18% reduksjon
1985 - 1995 : 25% reduksjon
1985 - 1998 : 27% reduksjon

Vi vil også peke på at målsetningen om når 50% reduksjon i utslippene av fosfor og nitrogen skal være nådd, har endret seg utover 90-tallet, se Riksrevisjonens omtale av dette på s. 19. I budsjettproposisjonen for 1999 er Stortinget orientert om at målsetningen om 50% reduksjon er forskjøvet til 2005. I st.meld. 8 (1999-2000), signaliseres det dessuten at det skal igangsettes et faglig arbeid med å revurdere hele målsettingen. Dette arbeidet er startet opp.

På bakgrunn av ovennevnte kommentarer mener SFT derfor at Riksrevisjonens vurdering av status hva gjelder utslippsreduksjonene, blir noe unyansert.

Kapitel 5, Vurdering nr., 2; " For miljøgifter er de tallfestede målsettingene nådd, men det er fremdeles behov for ytterligere reduksjoner for å nå målet om å stanse utslippene av miljøgifter innen en generasjon".

SFTs kommentarer:
For miljøgifter er de tallfestede målsetninger nådd og mesteparten av utslippsreduksjonene skyldes tiltak innenfor industrisektoren. Setningen ..." men det er fremdeles behov for ytterligere reduksjoner for å nå målet om å stanse utslippene av miljøgifter innen en generasjon" er riktig, men gir et skjevt inntrykk av innsatsen, fordi generasjonsmålet ble vedtatt i 1998. Innen "en generasjon" er innen 2020. Det er følgelig satt et konkret mål å jobbe videre mot, noe man er i full gang med, jfr. Miljøverndepartementets handlingsplan for helse- og miljøfarlige kjemikalier og SFTs aktive rolle både i Ospar- og Nordsjø- sammenheng.

Kapitel 5, vurdering nr. 3; "Undersøkelsen viser at det kan stilles spørsmål ved om myndighetene i industri-, avløp og landbrukssektoren har valgt den mest hensiktsmessige kombinasjon av virkemidler for å iverksette miljøtiltakene"

SFTs kommentarer:
Vi kan ikke se at undersøkelse, slik den er rapportert, understøtter slike slutninger når det gjelder arbeidet med oppfølging av OSPAR-konvensjonen. Vi viser her til side 34 i rapporten der det står at; "I vurderingen av dagens system med sanksjonsmuligheter innenfor industrisektoren, uttrykte SFT tilfredshet med de hjemlene de per i dag forvalter. Riksrevisjonens undersøkelse til Fylkesmannen viser også at det er en overveiende andel som mener virkemidlene tilknyttet tilsynsfunksjonen på industrisektoren er effektive. Fylkesmannen i seks av 18 fylker mener at virkemidlene er effektive, mens 11 mener de er nokså effektive. Bare en svarte at de er mindre effektive. Ingen svarte at virkemidlene ikke er effektive".

Vi ser ikke at Riksrevisjonen har tillagt disse vurderingene tilstrekkelig vekt. Spørsmålet om virkemiddelbrukens hensiktsmessighet og bruken av dem må, slik vi ser det, først og fremst vurderes ut fra de resultater som faktisk er oppnådd ift. Konvensjonens målsetninger, dvs. reduksjoner i utslippsnivåene av de stoffene som konvensjonen gjelder.

Kapitel 5.1 Oppfølging på industrisektoren, Vurdering nr. 4; " ... det synes ikke som om myndighetenes reaksjoner på brudd har vært tilstrekkelige til å redusere omfanget av brudd i perioden 1995-1998".

Og vurdering nr. 5; " ... det kan stilles spørsmål om reaksjonsformen er hensiktsmessig i forhold til å hindre brudd".

SFTs kommentarer:
Det er viktig i denne sammenheng å peke på at sektormålsetningen for industrien er nær ved å bli oppfylt for nitrogen. Måloppnåelsen i 1999 var 71%, mens sektormålsetningen er 75%. Likeledes er de tallfestede målsetningene for miljøgifter nådd. "Mesteparten av utslippsreduksjonene som er oppnådd for miljøgifter,, skyldes tiltak innenfor industrisektoren" (tredje avsnitt, side 63). Disse dataene er hentet fra rapportens faktadel. På denne bakgrunn mener SFT at den vurdering det vises til ovenfor har vært svært begrenset relevans for oppfølging av Ospar-konvensjonen.

Når man bruker SFTs statistikk over brudd på utslippstillatelser i norsk industri, er det viktig å være klar over at SFT fører et risikobasert tilsyn. Dette innebærer at etaten kontrollerer de virksomheter hvor sannsynligheten og konsekvens av brudd på regelverk er størst. Det er således ikke et statistisk representativt utvalg av norsk industri som er kontrollert. Følgelig gir dataene ikke en korrekt beskrivelse av miljøtilstanden i norsk industri.

Kapitel 5.1 Oppfølging på industrisektoren, Vurdering nr. 6; "Det bør vurderes om denne tosidigheten ved kontrollsystemet krever styrket oppfølging fra myndighetenes side"

SFTs kommentarer:
Vi er enig i vurderingen.

Kapitel 5.1 Oppfølging på industrisektoren, Vurdering nr. 7; " At andelen brudd holder seg relativt stabilt på et høyt nivå gjør likevel at det kan reises spørsmål om bruk av strengere sanksjonsformer som første reaksjonsform oftere bør benyttes. Det bør vurderes nærmere om dette på sikt kan fungere mer preventivt."

SFTs kommentarer:
Vi viser til våre kommentarer under vurdering 4 og5.

Kapitel 5.1 Oppfølging på industrisektoren, Vurdering nr. 8;"... myndighetene bør også i større grad vurdere mer samordnet og variert bruk av juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler".

SFTs kommentarer:
Vi er enig i at det er viktig å samordne virkemiddelbruken, og SFT har derfor de senere årene forsøkt å gjøre det i større grad enn det som var tidligere praksis.

Kapitel 5.1 Oppfølging på industrisektoren, Vurdering nr. 9; " pedagogiske virkemidler i form av spredning av informasjon og kunnskap er benyttet i liten grad".

SFTs kommentarer:
Det må ligge misforståelser til grunn for denne konklusjonen. Vi har uttalt oss om vår rolle som veiledere når det gjelder valg av for eksempel renseteknologi, og vi har sagt at vår rolle er å fastsette utslippsgrensene, utfra miljøhensyn og som oftest basert på bestemt teknologi (best tilgjengelige teknikker- der den er identifisert), men at det ikke er vår rolle å anbefale eller veilede bedriften i valg av teknisk løsning.

SFT har på enkelte områder gitt ut publikasjoner om alternative tekniske løsninger for bransjer. Eksempel på slik publikasjon er Forbrenningsveiledningen (SFT: 95/13). I dag er det mest aktuelt å basere slike publikasjoner på nordisk eller europeisk samarbeid. SFT bidrar aktivt i dette arbeidet, og resultatet er BAT-veiledninger både i regi av Nordisk Ministerråd, EU (såkalte BREF-documents) og OSPAR. I forbindelse med OSPAR bør nevnes at SFT har stått for utarbeidingen av OSPARs BAT-dokumenter for Aluminiumsindustrien og for PVC industrien.

Miljøteknologiprogrammet (1990-1998) var et program som skulle stimulere til utvikling av miljøteknologi gjennom bistand og gjennom å bidra til å spre resultater. Det har vært ulike informasjonsaktiviteter i dette programmet. Spesielt skal nevnes informasjonsinnsats i forhold til galvanoindustrien. (OSPAR-regulert).

For øvrig lager alltid SFT informasjonsplaner i tilknytning til nytt regelverk. Alle lover og forskrifter på vårt område er tilgjengelige gjennom vårt nettsted og kan dessuten bestilles gratis fra SFT. I tillegg gjennomføres det ofte mer målrettede informasjonstiltak. Vi mener derfor at informasjonsvirkemiddelet benyttes i relativt stor grad, men vi har en klar utfordring i forhold til å forenkle og tilpasse informasjonen spesielt i forhold til små og mellomstore bedrifter.

Kapitel 5.1 Oppfølging på industrisektoren, Vurdering nr. 10; " SFT bør derfor gjennomføre en nærmere kartlegging av hva som må til for at Inkosys systemet skal fungere så hensiktsmessig som mulig".

SFTs kommentarer:
SFT er enig i vurderingen og kan opplyse at vi i løpet av det siste året har igangsatt en ressurs- og kostnadskrevende oppgradering av systemet.

Kapitel 5.1 Oppfølging på industrisektoren, Vurdering nr. 11; "Undersøkelsen viser at kommunene ikke tar tilstrekkelig miljøansvar verken når de som eiere av avløpsanlegg stilles ovenfor miljøkrav fra Fylkesmannen eller når de opptrer som forurensningsmyndighet".

SFTs kommentarer:
På 90-tallet har regjering og storting i stortingsmeldinger signalisert at staten skal være varsom med å detaljstyre kommunene, konfr. Bl.a. st.meld. 34 (1990-91) Om miljøvern i kommunene, st. meld. Nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunene, og st.meld. nr. 58 (1996-97) miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Dette har ført til at statlige forurensningsmyndigheter har forholdt seg mindre kontant til kommunene enn til næringslivet og annen privat virksomhet. Fastsettelse av frister i utslippstillatelsene til kommunene har i stor grad vært gjenstand for "forhandlinger", statlige tilskudd har vært gitt (63-posten) og fastsatte gjennomføringsfrister har blitt justert dersom kommunen har bedt om det (forhandling, stimulering og motivering har langt på vei blitt valgt framfor konfrontasjon). Etter SFTs vurdering har dette vært en klok holdning som har gitt gode resultater i form av omfattende tiltak og utslippsreduksjoner, konferer rapportens utdrag fra og henvisninger til TEOTIL-rapportene. I noen tilfeller har statlige myndigheter presset kommuner over "smertegrensen". Våre erfaringer er at sakene da ofte blir tatt opp politisk med dårlig miljømessig utvikling som resultat.

Kapitel 5.2 oppfølging på avløpssektoren, Vurdering nr. 12; "Ettersom utslipp fra separate avløpsanlegg kan bidra til en forholdsvis stor del av overgjødslingen kan det vanskelig forsvares at så mange kommuner ikke følger opp med kontroller. På dette området kan man dermed ikke se at kommuner i tilstrekkelig grad tar det ansvaret de er pålagt som forurensingsmyndighet".

SFTs kommentarer:
Vi er enig i at utslipp fra spredt bolig- og fritidsbebyggelse i noen områder representerer et betydelig bidrag til gjenstående lokale forurensningsproblemer. Dette har blitt tydeligere etter hvert som de store punktutslippene fra bl.a. kommunal sektor har blitt vesentlig mindre. Vi er dessuten enige i at mange kommuner ikke har oppnådd ønskede og forventede resultater i sin forvaltning av forurensningen i vannforekomster som er av nasjonal og regional (statlig) interesse. Vi mener derfor ut fra signalet om kommunenes selvstendige ansvar at prioriteringen av forurensning fra spredt bebyggelse langt på vei bør være opp til kommunenes egen vurdering. Gjennom ny avløpsforskrift er nå kommunenes myndighet utvidet til 1000 PE. Dette er gjort fordi vi nå mener at

gjenværende utslipp fra mindre avløpsanlegg i hovedsak kun bidrar til lokale forurensningsproblemer.

Kapitel 5.2 Oppfølging på avløpssektoren, Vurdering nr. 13; "På grunn av kommunenes manglende kontrollvirksomhet bør Fylkesmannen aktivt påse at kommunenes kontrolloppgaver på dette området i fremtiden utøves på en forsvarlig måte".

SFTs kommentarer:
Flere stortingsmeldinger har signalisert at staten skal være varsom med å detaljstyre kommunene og statlige forurensningmyndigheter har derfor vært tilbakeholdne med å gå aktivt inn på et område hvor kommunene er delegert myndighet.

Se våre kommentarer til vurdering 11 og 15.

Kapitel 5.2 Oppfølging på avløpssektoren, Vurdering nr. 14;"På bakgrunn av det høye omfanget brudd i avløpssektoren bør det legges vekt på å utvikle virkemidler som i større grad sikrer etterlevelse av de miljøkrav som pålegges kommunene".

SFTs kommentarer:
Virkemiddelbruken må vurderes utfra de målene som er nådd. Da målsettingsperioden først utgår i 2005, er det litt tidlig å trekke konklusjoner. Se for øvrig våre kommentarer til vurdering 3.

Kapitel 5.2 Oppfølging på avløpssektoren, Vurdering nr. 15; "Det er derfor grunn til å stille spørsmål om Fylkesmannen i større grad burde ivareta sitt samordningsansvar på tvers av kommunegrensene for å sikre at også nedstrømskommuner når sine mål".

SFTs kommentarer:
Fylkesmannen skal ikke "gripe inn" der kommunen er myndighet (som for utslipp fra spredt bebyggelse). Fylkesmannen kan i denne sammenheng informere og oppfordre, men ansvaret ligger hos kommunene. Antall kommuner som hittil har utarbeidet egne mål for sine vannforekomster varierer sterkt fra fylke til fylke. Vi kan ikke se at det framkommer av rapporten at noen kommuner blir hindret i å nå sine mål p.g.a. utslipp fra spredt bebyggelse i oppstrøms kommuner.

B) SFTs kommentarer til sammendraget i rapporten, kapitel 0.

I vår gjennomgang har vi identifisert Riksrevisjonens konklusjoner og nummerert disse fortløpende og knyttet våre kommentarer til respektive konklusjon. Med henvisning til våre kommentarer i vurderingsdelen, kapitel 5, har vi også foreslått noen endringer på enkelte konklusjoner i sammendraget.

Kapitel 0, Riksrevisjonens konklusjon nr. 1;"Norge har ikke nådd sitt mål om å halvere næringssaltutslippene til sårbart område i Nordsjøen. For miljøgifter er de tallfestede målsettingene nådd, men det er fremdeles behov for ytterligere reduksjoner for å nå målet om å stanse utslippene av miljøgifter innen en generasjon".

SFTs kommentarer:
I lys av våre kommentarer til vurdering 1 og 2 vil vi foreslå at 2. avsnitt blir utformet i retning av;

"Norge har ikke nådd sitt mål om å redusere det totale utslippet av nitrogen til sårbart område i Nordsjøen med 50 %. I budsjettproposisjonen for 1999 er imidlertid Stortinget orientert om at målsettingen om 50 % reduksjon er forskjøvet til 2005. For fosfor og miljøgifter er de tallfestede målsetninger nådd. Målet om å stanse utslippene av miljøgifter innen 2020 (generasjonsmålet) følges opp gjennom Miljøverndepartementets handlingsplan for helse- og miljøfarlige kjemikalier og SFTs rolle både i Ospar- og Nordsjøsammenheng".

Kapitel 0, Riksrevisjonens konklusjon nr. 2; "Det kan, på bakgrunn av det relativt høye omfanget av brudd på konsesjonene i industrisektoren, synes hensiktsmessig for myndighetene å vurdere en mer samordnet bruk av juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler slik Osparkonvensjonen anbefaler".

SFTs kommentarer:
Her vil vi vise til våre kommentarer til vurderingene 4, 5, 7 og 8. I lys av våre kommentarer vil vi foreslå at 1. setning i 3. avsnitt blir utformet i retning av;

"Det kan synes hensiktsmessig for myndighetene å vurdere en mer samordnet bruk av juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler slik Osparkonvensjonen anbefaler".

Kapitel 0, Riksrevisjonens konklusjon nr. 3;"I forhold til bruken av pedagogiske virkemidler, viser undersøkelsen at SFT er tilbakeholdne med å informere industribedrifter om ny teknologi som forurenser mindre og om regelverket som gjelder".

SFTs kommentarer:
Her vises det i sin helhet til våre kommentarer til Riksrevisjonens vurdering nr. 9 hvor vi mener det må ligge en misforståelse til grunn for vurderingen.

Kapitel 0, Riksrevisjonens konklusjon nr. 4;"SFT benytter i hovedsak milde reaksjonsformer ved brudd på konsesjoner, fortrinnsvis pålegg om å rette opp feilene. SFT mener dette er effektivt, selv om andel brudd ikke reduseres............................................

Derfor kan kontrollsystemets oppbygging og virkemåte være til hinder for at myndighetene vil benytte de tilgjengelige virkemidlene fullt ut".

SFTs kommentarer:
Når det gjelder valg av reaksjonsformer i forhold til konsesjonsbelagte virksomheter, er det 4 viktige forhold vi ønsker å gjenta her, før vi foreslår en alternativ formulering til Riksrevisjonens anmerkning:

1) Industrien (konsesjonsbelagt virksomhet) har i stor grad oppfylt sine forpliktelser i henhold til Osparkonvensjonen, se våre kommentarer under vurdering 4 og 5.
2) SFT fører et risikobasert tilsyn, det vil blant annet si at etaten kontrollerer der hvor sjansene for å finne brudd på regelverket er størst. Jf våre kommentarer til vurdering 4 og 5.
3) Datagrunnlaget som viser registrerte avvik/brudd er ikke statistisk representativt for norsk industri.
4) SFTs årlige statistikk over avvik/brudd omfatter alt regelverksbrudd, fra brudd med miljømessige konsekvenser til brudd uten slike konsekvenser.

I lys av våre kommentarer vil vi foreslå at 4. avsnitt blir utformet i retning av;

"SFT benytter i hovedsak milde reaksjonsformer ved brudd på konsesjoner, fortrinnsvis skriftlig påpeking av plikten til å overholde krav, men også skriftlige pålegg om utbedringer. SFT mener dette er effektivt og viser til at industrien i stor grad har oppfylt sine forpliktelser i henhold til Osparkonvensjonen. Kontrollsystemet er også basert på at bedriftene selv skal rapportere om brudd på miljøkravene. Strenge reaksjoner på brudd kan imidlertid være til hinder for slik egenrapportering, og kan føre til at uheldige forhold holdes skjult. Det bør derfor vurderes om denne tosidigheten ved kontrollsystemet krever styrket oppfølging fra myndighetenes side" (jf vurdering 6).

Kapitel 0, Riksrevisjonens konklusjon nr. 5;"Innenfor avløpssektoren har kommunen to roller; de opptrer som forurenser og forurensningsmyndighet. Undersøkelsen viser at kommunene ikke i tilstrekkelig grad ivaretar sitt ansvar for noen av rollene".

SFTs kommentarer:
Selv om undersøkelsen både viser at kommunen, som forurenser, har brudd på utslippskonsesjoner og at kommunen, som myndighet, i liten grad kontrollerer separate anlegg, så har kommunene oppnådd en kraftig reduksjon i fosforutslippene, totalt 61 % (1985 - 1998). Reduksjonen i nitrogenutslipp er 13 % for samme tidsperiode.

På bakgrunn av resultatoppnåelsen ber vi om at Riksrevisjonen revurderer sin konklusjon når det gjelder i hvilken grad kommunene oppfyller sitt ansvar som forurenser og forurensningsmyndighet.

C) Kommentarer til faktagrunnlaget i rapporten.

SFT ber om at Riksrevisjonen vurderer endringer under punktet om pedagogiske virkemidlerpå side 27, sett i lys av våre kommentarer til vurdering nr. 9.

Videre ber vi om at beskrivelsen av status for nitrogenutslippet under punktet om overgjødsling side 62, korrigeres i henhold til;

Utslippsreduksjonen for totalutslippet av nitrogen er i følge Norsk institutt for vannforskning (NIVA) som følger:

1985 - 1994: 18 % reduksjon
1985 - 1995: 25 % reduksjon
1985 - 1998: 27 % reduksjon

SFT har tidligere påpekt en del feil og misforståelser når det gjelder avløpssektoren. Det er mulig vi ikke har vært presise nok i vår tilbakemelding, siden vår påpeking ikke har kommet til uttrykk i rapporten. Vi viser i denne sammenheng til vedlegget.

Med hilsen

Håvard Holm
SFT-direktør

Joakim Lystad
Direktør for beredskap og kontrollavdelingen

Vedlegg