Miljøverndepartementet
Postboks 8013 Dep.
0030 Oslo

 Dato: 25.02.02
Vår ref.: 2001/1608-

Oslo Lufthavn AS, Gardermoen.

Oversendelse av klage.
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
SFTs vedtak av 15.10.2001 om utslippstillatelse for Oslo Lufthavn Gardermoen og vedtak om tvangsmulkt av samme dato er påklaget. SFT anbefaler at klagene ikke tas til følge. Saken oversendes til Miljøverndepartementet for endelig avgjørelse.
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

SFTs vedtak av 15. oktober 2001 om utslippstillatelse for Oslo Lufthavn AS (OSL) er påklaget av Norges Naturvernforbund (NNV) (5.11.2001). SFTs vedtak om tvangsmulkt av samme dato er påklaget av OSL (4.12.2001) og NNV (5.11.2001). Klagebrevene oversendes med dette Miljøverndepartementet for behandling, sammen med SFTs vurderinger. Sakens dokumenter for øvrig følger også vedlagt, herunder OSLs kommentarer til NNVs klage (brev fra OSL av 16.01.2002).

Bakgrunn

SFTs vedtak av 18.10.2000 ble påklaget av OSL, Ullensaker kommune, Bellona og NNV. På bakgrunn av nærmere dokumentasjon fra OSL besluttet SFT å endre utslippstillatelsen på enkelte punkter, og nytt vedtak ble sendt ut 15.10.2001. De som hadde klaget på tillatelsen av 18.10.2000 ble anmodet om å melde tilbake hvorvidt klagen stod ved lag i lys av den nye tillatelsen.

Etter dette foreligger det kun klager fra NNV og OSL. OSL har i eget brev også bedt om nærmere presisering av enkelte punkter i tillatelsen. I dette brevet er det klagene som vurderes. OSLs behov for presisering av utslippstillatelsen for øvrig vil bli besvart i eget brev.

Klagene

NNV har i sin klage av 5.11.2001 på vedtak av 15.10.2001 oppført 9 ankepunkter :

1. NNV protesterer på at grunnvannet innenfor reguleringsgrensen nå betraktes som resipient og kan brukes som rensemedium. NNV mener dette strider grunnleggende mot Stortingets forutsetninger. De kan ikke godta at den buffersonen som umettet sone utgjør blir fjernet, og kan ikke se at det er fremlagt nye data som viser at nedbrytingskapasiteten i grunnvannet er høyere. De mener det er uakseptabelt å basere seg på OSLs modellberegninger og tålegrense og sette dette som krav.

2. NNV tar sterkt avstand fra at det ikke lengre er mengdebegrensning på avisingsstoffer, spesielt på bakgrunn av at de farlige og tungt nedbrytbare tilsetningsstoffene ennå ikke er fjernet. De stiller også spørsmålstegn ved om formiat er så ren som den er lovet og har de nedbrytingsegenskapene som er blitt forespeilet, og viser til manglende langtidsdata.

3. NNV mener det er uakseptabelt at det ikke settes grenseverdier for tilsetningsstoffer i grunnvann og i tilgrensende vassdrag.

4. NNV mener utslippstillatelsen vil kreve uoverkommelig beredskap og kontrollpunkter for å unngå overbelastning av grunnvannet. Tillatelse til å forurense grunnvannet i vinterperioden innebærer etter NNVs syn at en ikke har noe å gå på ved ev. uforutsette hendelser, og at det med punktobservasjoner og heterogene masser vil være stor usikkerhet i om en oppdager slike hendelser tidsnok til å forhindre varig forurensning.

5. NNVs standpunkt mht. tvangsmulkt avhenger av utfallet av behandlingen av deres klage. I sin klage av 09.01.2001 på utslippstillatelsen av 18.10.2000 understreker NNV at det har liten betydning å gi OSL bøter når skaden allerede har skjedd. NNV mener også dette kan bryte med rettsetiske prinsipper i det aktører da i realiteten kan kalkulere med hva som er dyreste løsning i en gitt situasjon, og at det blir uklart om dette innebærer at allmennheten mister sin mulighet til å få realitetsbehandlet lovbrudd gjennom politianmeldelse av OSL. Dersom de ikke får medhold i sin klage på utslippstillatelsen av 18.10.2001 sier NNV at de støtter at det ilegges automatisk bot ved overtredelse av utslippstillatelsen. NNV mener imidlertid den bør heves fra 2 mill. kr til 10 mill. kr.

6. NNV mener videre at OSLs dokumentasjon av at det koster for mye å overholde den forrige utslippstillatelsen ikke holder. Det understrekes at nye løsninger med hovedvekt på å utnytte umettet sone som rensemedium vil kunne føre til at OSL ikke trenger den nye utslippstillatelsen. NNV er skepisk til boksmodellen som er benyttet for å beregne grunnvannets nedbrytingskapasitet, og mener rapporten ikke holder som dokumentasjon på at grunnvannet kan benyttes som resipient og rensemedium med tålegrenser.

7. NNV foreslår at det legges opp til en fleksibel håndtering av utslippstillatelsen av 18.10.2000 mhp. glykol og formiat. De mener det er bedre å sette tålegrenser i forhold til umettet sones rensekapasitet, slik at umettet sone kan være en buffer for å hindre forurensning av grunnvannet.

8. NNV foreslår konkrete tiltak for å bedre renseeffekten i umettet sone langs flystripene og unngå kortslutningsstrømmer. Dette går ut på å etablere åpne damsystemer om vinteren for å fordrøye, fortynne og infiltrere vannet jevnt over et stort område.

9. Avslutningsvis kommer NNV med kritiske bemerkninger knyttet til bl.a. antall målepunkter og mangelfull kontroll på overflatevannet.

NNVs klage av 5.11.2001 bygger på klagen 09.01.2001, som dermed ikke vil bli nærmere omtalt.

OSL påklager vedtak om tvangsmulkt på prinsippielt grunnlag, og viser til sin klage på forrige vedtak og materiale oversendt i den sammenheng. De oppsummerer sin argumentasjon mot vedtak om tvangsmulkt med at:

• Forarbeidene til forurensningsloven tilsier at den fastsatte tvangsmulkten bør frafalles 
• Forurensningsgebyret er satt så høyt at det i praksis får virkning som straff 
• Forvaltningen må utøve høy grad av skjønn for å vurdere om gebyr er påløpt 
• Forurensningsgebyret er i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og dermed også i strid med norsk lov.

Et annet problem som OSL nevner angående tvangsmulkten, er muligheten for lekkasje fra infrastruktur som ligger svært nær eller utenfor reguleringsgrensen. Dette gjelder lagringsbassenger for glykolholdig overvann og overføringsledninger for glykolholdig overvann fra OSL til Gardermoen renseanlegg. OSL viser til erfaringer for at det kan oppstå lekkasjer fra denne type anlegg, og at dette dermed vil kunne utløse tvangsmulkten.

SFTs vurdering av klagene

SFT har følgende kommentarer til de ulike punktene i NNVs klage:

1) Rikspolitiske retningslinjer for utbygging av hovedflyplassen for Gardermoen forutsetter at grunnvannet skal beskyttes mot forurensning med sikte på å kunne utgjøre en drikkevannskilde. I siste utslippstillatelse tillates lokal og midlertidig forurensning innenfor reguleringsgrensen, som skal ligge godt innenfor hva grunnvannet har kapasitet til å nedbryte innen ny avisingssesong starter. Dette ivaretar så langt vi kan se kravet i rikspolitiske retningslinjer om at grunnvannet skal kunne benyttes som drikkevannskilde. Vi kan på bakgrunn av dette ikke si oss enig i NNVs påstand om at utslippstillatelsen bryter grunnleggende med Stortingets forutsetninger.

De konsentrasjoner av avisingskjemikalier som tillates i grunnvannet innenfor reguleringsgrensen er ikke identisk med OSLs beregnede tålegrenser slik NNV hevder. Grunnvannets nedbrytingskapasitet, eller tålegrense, er iht. OSLs beregninger satt til minst 36 propylenglykolekvivalenter (pge) per liter. Om grunnvannet ved avisingssesongens slutt inneholder avisingskjemikalier tilsvarende 36 pge/liter, skal dette mao. være fullstendig nedbrutt innen neste avisingssesong starter. SFT har i siste utslippstillatelse som kjent satt en konsentrasjonsgrense på godt under halvparten av dette (15 pge), nettopp for å ha en god sikkerhetsmargin til beregnet tålegrense.

Vi viser for øvrig til kommentarene fra OSL om at det er umettet sone/jordmassene og ikke grunnvannet som betraktes som rensemedium, og at infiltrasjon av overvann i grunnen er viktig for å opprettholde en naturlig vanntilførsel og vannbalanse, som igjen er nødvendig for å overholde vernebestemmelsene for Hauersetertrinnet med grytehullsjøene. For å optimalisere den biologiske rensingen gjennomføres til gjødsling av sidearealene til rullebanene. OSL presiserer også at det har fremkommet nye kunnskaper 2001 om grunnvannets kapasitet til nedbryting av kjemikalier.

2) SFT mener det er bedre å sette miljøkrav i form av konsentrasjonsgrenser knyttet til avisingskjemikalienes nedbrytingsegenskaper i grunnvannet, enn i form av mengdebegrensning på forbruk slik NNV mener det bør gjøres. Konsentrasjonsgrenser regnet som pge gjelder uavhengig av hvilke avisingskjemikalier som benyttes til enhver tid, og innebærer indirekte krav til mengdebegrensning der det også tas hensyn til variasjoner i den nedbryting som skjer i umettet sone - og mulighetene til å påvirke denne gjennom gjødslingstiltak. For å overholde utslippstillatelsen kreves dermed god kontroll med mengden avisingskjemikalier (se også tabell over utviklingen i forbrukt mengde avisingskjemikalier i OSLs brev av 16.01.2002).

Forurensning med skadelige tilsetningsstoffer bør etter SFTs syn forhindres gjennom krav til substitusjon og utfasing (jf pkt 3), i stedet for indirekte krav knyttet til mengdebegrensning av avisingskjemikalier. Når det gjelder NNVs skepsis til baneavisingsmidlet formiat, viser vi til at merknadene fra OSL om at formiat brytes ned like raskt som acetat og glykol, og at både den type formiat og acetat som OSL benytter er fri for giftige tilsetningsstoffer. OSL ber NNV ta kontakt om de vil ha avisingskjemikaliene nærmere dokumentert.

3) SFT legger til grunn at miljøskadelige tilsetningsstoffer bør begrenses mest mulig, og at substitusjonsplikten, med krav om at det til enhver tid er det mest miljøvennlige alternativet som skal benyttes, er et mer dynamisk og bedre miljøkrav enn konsentrasjonsgrenser i grunnvann og vassdrag. I tillegg stilles krav om utfasing der det er grunnlag for dette (for eksempel benzotriasol). Krav om særskilte konsentrasjonsgrenser for tilsetningsstoffer i tillegg til avisingskjemikalier vil så langt vi kan se innebære en uhensiktsmessig dobbeltregulering. OSL opplyser for øvrig at de har fått beregnet nedre grense for miljøvirkning (PNEC) av ulike tilsetningsstoffer, og at konsentrasjonene overvåkes og rapporteres sammen med disse verdiene.

4) SFT er enig i at det vil være en viktig utfordring å etablere et godt overvåkingssystem for å sikre at grunnvannet ikke overbelastes. Vi kan imidlertid ikke se at oppgaven vil være uoverkommelig slik NNV hevder. Miljøkravene og overvåkingen er ikke bare konsentrert om funn av avisingskjemikalier, men også til andre kjennetegn på overbelastning med organisk stoff og avvik fra referansetilstand. Dette gjør at det vil være lettere å avdekke tegn på overbelastning og brudd på vilkårene enn om vilkårene utelukkende var knyttet til funn/overskridelser av grenseverdier for avisingskjemikalier.

Vi viser for øvrig til pkt. 8.3 i utslippstillatelsen hvor det legges opp til en særlig gjennomgang av miljøovervåkingen i 2002 på bakgrunn av forslag fra OSL. SFT tar sikte på sende OSLs forslag på høring til interesserte med muligheter for å komme med synspunkter og innspill.

Vi viser også til at det er forhåndsfastsatt en tvangsmulkt på 2 mill kr ved funn av avisingskjemikalier utenfor reguleringsgrensen, for å sikre tilstrekkelig økonomisk insentiv til å iverksette det nødvendige av overvåking og tiltak som skal sikre at evt forurensning kun blir midlertidig og lokal.

Når det gjelder NNVs påstand om at det er gitt en tillatelse til å forurense grunnvannet som innebærer at en ikke har noe å gå på ift. uforutsette hendelser, så viser vi til våre kommentarer under pkt. 1 vedr. forskjellen mellom fastsatt grenseverdi og beregnet nedbrytingskapasitet i grunnvannet.

5) SFT viser til at hensikten med en forhåndsfastsatt tvangsmulkt er å sikre tilstrekkelig økonomisk insentiv til å iverksette tiltak for å forebygge forurensning i strid med utslippstillatelsen. Størrelsen på tvangsmulkten skal begrunnes ut fra dette. Tvangsmulkt er ikke til hinder for ev. politianmeldelse og fastsetting av bot ved grove overtredelser. SFT har vurdert 2 mill. kr som passende størrelse på en tvangsmulkt for at det skal være økonomisk interessant å iverksette det nødvendige av overvåkingstiltak og avbøtende tiltak for å sikre at evt forurensning ikke vedvarer eller spres til områder utenfor reguleringsgrensen.

6) Beregninger av grunnvannets nedbrytingskapasitet ved hjelp av boksmodell representerer ingen dokumentasjon i vitenskapelig forstand, men en sannsynliggjøring av at grunnvannet har en nedbrytingsevne som angitt. Dette støttes også som tidligere nevnt av erfaringene fra tre års drift av hovedflyplassen. Vi viser også til de gode erfaringene en har hatt til nå med avbøtende tiltak i form av oppumping og rensing av forurenset grunnvann. Det at grunnvannet beveger seg langsomt tilsier gode muligheter for å oppdage og gjennomføre avbøtende tiltak i tide. Når det i tillegg er lagt inn en god sikkerhetsmargin ved at grenseverdiene er satt godt under beregnet tålegrense, mener vi dette til sammen tilsier god kontroll med forurensningssituasjonen.

7) En utslippstillatelse som viser seg vanskelig å overholde bør etter SFTs vurdering endres fremfor å håndteres fleksibelt, når det som i dette tilfellet er mulig å gjøre endringer som både gjør det enklere for bedriften å etterleve kravene, samtidig som miljøhensynene blir forsvarlig ivaretatt. Fastsetting av vilkår knyttet til umettet sones rensekapasitet slik NNV foreslår, vil etter SFTs vurdering være uhensiktsmessig og vanskelig å etterprøve. Dette har bl.a. sammenheng med naturlige variasjonene i umettet sones renseevne, mulighetene for å påvirke denne renseevnen gjennom bl.a. gjødsling, og problemer med å etablere et tilfredsstillende overvåkingssystem i umettet sone.

8) Ideer til hvordan renseeffekten i umettet sone kan bedres bør ev. tas opp med OSL direkte. OSL argumenterer i sitt brev av 16.01.2002 for at NNVs forslag ikke lar seg gjennomføre eller ikke vil fungere, og at det derfor ikke er aktuelt å følge opp disse forslagene. De har likevel invitert NNV til et møte for å diskutere forslagene nærmere.

9) SFT viser igjen til forestående gjennomgang av overvåkingsopplegget ved OSL (pkt. 8.3 i utslippstillatelsen, og til mulighetene for å komme med synspunkter og innspill til forslaget som legges frem fra OSL.

SFT har følgende kommentarer til OSLs klage:

SFT har i oversendelsesbrev til Miljøverndepartementet av 31.01.2001 (vedlagt) gitt en vurdering av de prinsippielle anførslene OSL fremsatte i sin klage vedrørende forhåndsfastsatt tvangsmulkt. SFT viser derfor til disse vurderingene som i det alt vesentlige er like relevante for det nye vedtaket om tvangsmulkt.

I tilleggskommentar til den tidligere klagen har OSL hevdet at SFTs vedtak om forhåndsfastsatt tvangsmulkt omfattes av begrepet "criminal charge" i Den europeiske menneskerettskonvensjonen art. 6 nr. 1 og at dette medfører at vedtaket om tvangsmulkt ikke vil være lovlig fordi konvensjonen vil gi rettigheter til OSL som ikke vil være ivaretatt slik gebyret er utformet. OSLs argumentasjon er i det store og hele knyttet opp mot den argumentasjonen som fremkommer i den såkalte Bøhler-dommen (Rt 2000 s 996), som omhandler vedtak om 60% tilleggsskatt etter ligningsloven.

Innledningsvis finner vi grunn til å påpeke at det ikke nødvendigvis er slik at vedtaket om tvangsmulkt er ulovlig selv om det ble vurdert til å falle inn under anvendelsesområdet for EMK artikkel 6. Det måtte i tilfelle foretas en konkret vurdering av om konvensjonen var brutt i forbindelse inndriving av gebyret. Etter SFTs vurdering er det imidlertid ikke tilstrekkelige holdepunkter for å anse en slik tvangsmulkt for å være straff i EMKs forstand. I det følgende vil vi angi noen argumenter for dette synet.

I Bøhler-dommen innleder høyesterett sin drøftelse med å fastslå at norske domstoler ikke bør være for dynamiske i sin fortolkning av EMKs bestemmelser, slik at man legger et unødvendig bånd på norsk lovgivning. Etter SFTs syn må et slik standpunkt også gjelde for forvaltningen ved anvendelse av lovgivningen. En forhåndsfastsatt økonomisk sanksjon rettet mot et profesjonelt foretak knyttet til etterlevelse av en utlslippstillatelse ligger uansett ikke i kjernen av hva EMK skal ivareta og det er derfor grunn til å være forsiktig med å trekke parallellen for langt i forhold til avgjørelsen om tilleggsskatt.

En viktig forskjell mellom tvangsmulkten fastsatt overfor OSL og ileggelsen av forhøyet tilleggsskatt er at tvangsmulkten er fastsatt på forhånd og ikke i etterkant av en hendelse. Det er med andre ord ikke en generell sanksjon som kan ilegges ved overtredelse av loven, men en sanksjon knyttet til en utslippstillatelse nærmest som et vilkår. Vedtagelsen av tvangsmulkten henger sammen med OSLs behov for å ha større frihet med hensyn til hvordan virksomheten skal drives under den forutsetning at varig forurensning av grunnvannet ikke oppstår. Enkelt sett kan man derfor si at detaljerte reguleringer om hvordan resultatet skal oppnås erstattes med et resultatkrav som er sanksjonert med et gebyr. Dette har klare likheter med bruk av konvensjonalbot i kontraktsforhold.

I Bøhler-dommen legger Høyesterett stor vekt på at de objektive og subjektive vilkår for ileggelse av forhøyet tilleggsskatt er de samme som ved bruk av straffebestemmelsen i ligningsloven. Når det gjelder tvangsmulkten overfor OSL så er det ikke noen forutsetning om det skal foreligge skyld for at tvangsmulkten utløses. For at forholdet skal kunne lede til straff må det imidlertid foreligge en uaktsomhet. Etter SFTs syn er dette et helt vesentlig moment for at tvangsmulkten ikke kan karakteriseres som straff i EMKs forstand. Høyesterett uttaler i Bøhler- dommen at gode grunner taler for at ordinær tilleggsskatt ikke er straff og viser i denne forbindelse til at ordinær tilleggsskatt ilegges på tilnærmet objektivt grunnlag.

OSL påpeker at størrelsen på tvangsmulkten tilsier at den må karakteriserers som straff i EMKs forstand. Etter SFTs vurdering må størrelsen på tvangsmulkten sees i sammenheng med virksomhetens størrelse og kostnadene ved å ved å overholde utslippstillatelsen. I en slik sammenheng fremstår ikke 2 millioner som uforholdsmessig stort beløp.

OSL påpeker at lokalisering av enkelte tekniske anlegg ved og utenfor reguleringsgrensen skaper særlige problemer ift. vedtaket om tvangsmulkt, da det vil kunne skje lekkasjer også fra disse anleggene. Anleggene dette gjelder for er lagringsbassenger for glykolholdig overvann, og overføringsledninger for glykolholdig overvann fra OSL til Gardermoen renseanlegg. SFT ser det som viktig å motivere til at tilstrekkelig med ressurser settes inn for å forebygge lekkasje fra disse anleggene, og finner det riktig at vedtaket om tvangsmulkt i prinsippet gjelder for funn av avisingskjemikalier i grunnvannet utenfor reguleringsgrensen generelt.

Med hilsen

Trond Syversen (e.f.)
Direktør for Lokalmiljøavdelingen

Per Antonsen
Seksjonssjef

Vedlegg: (Ikke med her)
- Klage fra Norges Naturvernforbund på utslippstillatelsen til OSL (brev av 5.11.2001).
- Klage fra Oslo Lufthavn AS på vedtak om tvangsmulkt (brev av 4.12.2001).
- OSLs kommentarer til Norges Naturvernforbunds klage på utslippstillatelsen til OSL av 15.10.2001 (brev av 16.01.2001).
- Sakens dokumenter for øvrig.

Kopi til:
Oslo Lufthavn AS, Postboks 100, 2061 Gardermoen.
Ullensaker kommune, Rådhuset, 2050 Jessheim.
Nannestad kommune, Kommunehuset, 2030 Nannestad.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Miljøvernavdelingen, P.b 8111 Dep., 0032 Oslo.
Norges Naturvernforbund, Pb 342 Sentrum, 0101 Oslo.
Ullensaker Gardermoen, Grunneierlag, Att: Per Ramstad, Røglergården, 2060 Gardermoen