Naturkraft
Postboks 358
N-1326 Lysaker

Dato: 06.11.2003
Vår ref.: 2003/528

SFT gir tillatelse til det omsøkte tredjemannstiltaket, der Naturkraft bidrar til overgang til gassferjer på sambandet Halhjem-Sandvikvåg. Reduksjoner i utslipp av NOx oppnådd ved tredjemannstiltaket kan godskrives Naturkraft som bidrag til oppfyllelse av kravene til NOx-utslipp i utslippstillatelsene for gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes. Tiltakets utforming og planlagte gjennomføring tilfredsstiller etter SFTs vurdering rammevilkårene som er fastsatt for tredjemannsløsninger i henhold til Miljøverndepartementets retningslinjer.

Tillatelsen gjelder for reduserte NOx-utslipp ved overgang til gassferjer i forhold til tilsvarende drift av sambandet med nye dieselferjer. Den konkrete utslippsreduksjonen som kan tilskrives Naturkraft må beregnes når en mer konkret plan for bygging og drift av både gasskraftverkene og ferjene på sambandet foreligger. Før utslippsreduksjoner kan godskrives Naturkraft, må det gjennomføres en ekstern verifikasjon av utslippsreduksjonen som er oppnådd som følge av tiltaket det aktuelle året.

Godkjenningen av det omsøkte tiltaket innebærer ingen beskyttelse mot at eventuelle nye virkemidler overfor utslipp av NOx fra ferjedrift i Norge gjøres gjeldende også for sambandet Halhjem-Sandvikvåg.

Bakgrunn

Vi viser til søknad datert 08.04.2002 om godkjenning av tredjepartstiltak knyttet til Naturkrafts utslippstillatelser av 6.10.2000 for gasskraftverk på Kårstø og Kollsnes.

Det omsøkte tiltaket søkes godkjent for å bidra til oppfyllelse av utslippsgrenser i utslippstillatelsene for gasskraftverk på Kårstø og Kollsnes. Adgangen til å få godkjent slike tredjepartstiltak er nedfelt i utslippstillatelsene for gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes fastsatt i Miljøverndepartementets vedtak av 6. oktober 2000. Miljøverndepartementet fastsatte 23. juni 2000 retningslinjer for behandlingen av søknader om utslippstillatelser for gasskraftverk etter forurensningsloven. Retningslinjene gir også en nærmere beskrivelse av hvilke forutsetninger som må være tilstede for behandling og godkjenning av tredjemannsløsninger.

I retningslinjene nevnt over la Miljøverndepartementet til grunn at en tredjemannsløsning på visse vilkår kan utformes på en måte som gjør den akseptabel innenfor lovens ramme. Et hovedvilkår er imidlertid at miljøhensynene blir minst like godt ivaretatt ved en slik løsning som der utslippskravene blir oppfylt fullt ut i den aktuelle konsesjonspliktige virksomheten. Videre må utslippskrav tilsvarende det som må anses å følge av IPPC-direktivet og forurensningslovens krav om bruk av beste tilgjengelige teknikker (BAT), under enhver omstendighet oppfylles i den konsesjonspliktige virksomheten. Konsesjonssøker kan bare godtgjøres reduksjoner i utslipp som er lovlige for tredjemann og som dessuten ikke er regulert gjennom andre virkemidler. Utslippsreduksjonene som følge av tredjemannstiltak kan videre bare godskrives konsesjonshaver i den grad de har virkning innenfor det området som var dimensjonerende for fastsettingen av utslippskravene for den konsesjonspliktige virksomheten. Konsesjonshaver skal kunne dokumentere miljøeffekten av tredjemannstiltakene. Det er også en forutsetning at forurensningsmyndigheten sikres kontroll med at utslippsreduksjonene faktisk skjer. Et tredjemannstiltak må godkjennes av SFT, som kan fastsette nærmere vilkår.

Søknaden

Naturkraft har søkt om godkjenning av tredjepartstiltak som alternativ til å redusere NO_X -utslipp fra gasskraftverk på Kårstø og Kollsnes. Tiltaket innebærer å erstatte 4 konvensjonelle dieselferjer med 3 nye gassdrevne ferjer på sambandet Halhjem-Sandvikvåg. Naturkraft vil bidra med finansiering av bygging av nye gassdrevne ferjer, og har inngått avtale med HSD Sjø AS om investeringer i og gjennomføring av tiltaket. HSD driver i dag sambandet Halhjem-Sandvikvåg med fire konvensjonelle dieseldrevne ferjer. På grunn av sterk trafikkvekst på sambandet er det behov for kapasitetsøkning. Naturkraft legger til grunn at det vil være behov for nye ferjer til dette sambandet samt effektivisering av driften.

Ifølge Naturkraft vil bruk av gassferjer istedenfor dieselferjer føre til at NO_X -utslippene reduseres med om lag 90%, fra ca 600 tonn per år til ca 70 tonn per år. Naturkraft søker om å få godskrevet denne differansen som tredjepartstiltak i henhold til utslippstillatelsene av 06.10.2000.

Naturkraft søker om godkjenning av tiltaket for perioden fra og med oppstart av tiltaket, definert som tidspunktet da første gassferje settes inn i sambandet, til og med utløpet av konsesjonsperioden for gasskraftverkene eller når tiltaket opphører å være i drift, avhengig av hva som inntreffer først.

Høring av søknaden

Søknaden ble sendt på høring 19.09.2002 og Naturkraft kommenterte innkomne uttalelser i brev av 17.12.2002. Nedenfor følger hovedmomentene i uttalelsene.

Statens vegvesen, Vegdirektoratet
Vegdirektoratet har kommentarer til Naturkrafts forslag til beregning av baseline, og framhever at det er viktig å ha klart for seg at det kan komme endringer som en i dag ikke har mulighet for å forutse, og som kan føre til at "baseline" må justeres, og at utslipp fra driften av ferjer derved blir ulovlig. Naturkrafts forslag om hvordan baseline skal beregnes er basert på at man beregner dette utfra samlet forbruk av LNG for alle ferjene. Vegdirektoratet skriver at om dette skal ha en praktisk mening, krever den at ferjene blir levert og satt i drift omtrent til samme tid. Vegdirektoratet mener det er mer hensiktsmessig å ta utgangspunkt i det reelle forbruket av marin dieselolje (MDO) på sambandet, hvor noen ferjer går på LNG og andre fortsatt på MDO. Man ser for seg at de nye naturgassdrevne ferjene blir faset inn i driften av sambandet over en periode. Dersom det blir nødvendig å sette inn ytterligere konvensjonelle ferjeenheter i løpet av innfasingsperioden, mener Vegdirektoratet at det nye totalforbruket av MDO må legges til grunn. Videre framhever Vegdirektoratet at utslippet skal måles i hht godkjent ISO-standard.

Når det gjelder ambisjonsnivå for NOx-utslipp fra nye ferjer, henviser Vegdirektoratet til avtale mellom Statoil og Eidesvik om bygging av supplybåter drevet med gass. Her tar man utgangspunkt i at IMOs NOx-kurve kan danne grunnlag for baseline-beregning. Dette utgangspunktet vil slik Vegdirektoratet ser det måtte danne presedens for hvordan man skal forholde seg til lignende tilfeller, som her i Naturkraft AS sin søknad om godkjenning av tredjemannstiltak på ferjesambandet Halhjem-Sandvikvåg.

Om mulig ambisjonsnivå for ferjer i forbindelse med oppfyllelse av Gøteborgprotokollen beskriver Vegdirektoratet mulige tiltak i den eksisterende riksvegferjeflåten. Tiltak er gjennomført på 20 ferjer, og NOx-utslippene er redusert med til sammen 504 tonn. Én ferje er bygget med katalysatoranlegg etter DnVs Clean Design-krav, som gir utslipp

40 % under IMOs krav. For nybygde ferjer framhever Vegdirektoratet bruk av naturgass som totalt sett det beste miljøtiltaket. Vegdirektoratet nevner også bygging av produksjonsanlegg for LNG, og hevder at med større tilgang i markedet av LNG vil antakelig prisen på dette produktet synke i forhold til dagens nivå.

Vegdirektoratet henviser til nasjonal transportplan når det gjelder prioriteringen av miljøtiltak overfor ferjer. Ifølge NTP 2002-2011 legges det opp til investeringer i om lag 15 nye ferjer i planperioden. Distriktssamband med gamle ferjer vil bli prioritert.

Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Hordaland framhever at dagens miljøteknologi innen skipsfarten vil gjøre det mest kostnadseffektivt med NOx-tiltak innen denne sektoren. Videre skriver Fylkesmannen at dette skyldes at innføring av nye energibærere og rensetiltak har gått tregt innen skipsfarten, og at vi således ikke har noen miljøstandard å måle de omsøkte utslippsreduksjonene mot.

Fylkesmannen i Hordaland framhever at SFT gjennom sin behandling av tredjepartstiltak vil kunne fastsette praksis som vil gi føringer for miljøstandarden innen skipsfarten. Videre at det er viktig med fortgang i dette arbeidet. Etter fylkesmannens syn bør utskifting av ferjer på strekningen Halhjem-Sandvikvåg og skifte av energibærer fra diesel til naturgass være uavhengig av økonomisk støtte gjennom tredjepartstiltak. Fylkesmannen mener dette bør kunne styres gjennom statlige investeringer i neste NTP-periode. Utbygging av distribusjonsnett for LNG vil gjøre overgang til naturgass bedriftsøkonomisk lønnsom dersom det stilles krav om miljøstandard for ferjer.

Finansdepartementet
Finansdepartementet (FIN) henviser til retningslinjene for behandling av søknad om utslippstillatelser etter forurensningsloven for gasskraftverk. Etter FINs mening tilsier en operasjonalisering av retningslinjene at dersom det på et senere tidspunkt blir innført virkemidler overfor tredjepart, skal godskrevne utslippsreduksjoner fra tredjemannstiltak begrense seg til 1) utslippsreduksjoner som finner sted før virkemidler ble innført, 2) utslippsreduksjoner som overgår utslippsreduksjonene som ville finne sted som følge av innførte virkemidler overfor tredjemann. Videre at disse begrensningene i godskriving av utslippsreduksjoner hos tredjemann vil gjelde selv om det ved kontraktsinngåelse ikke foreligger noen konkrete forslag og planer om innføring av virkemidler rettet mot tredjemann.FIN understreker at dette må komme klart frem i en eventuell godkjenning av tiltaket.

Hordaland fylkeskommune
Hordaland fylkeskommune viser at Miljøverndepartementet i 2001 prinsipielt vedtok at Naturkraft skulle få anledning til å søke om tredjemannstiltak for utslipp av NOx. Fylkeskommunen tilrår at gassferjer i sambandet Halhjem-Sandvikvåg blir godkjent som tredjemannstiltak når det gjelder utslipp av NOx fra gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes. I uttalelsen krever de at det må dokumenteres at utslippsreduksjoner virkelig finner sted, samt at kontrollordninger og sanksjoner må være på plass. Fylkesutvalget mener også at for å få større sikkerhet for at tiltaket bidrar til å redusere forsuring og overgjødsling, også på lengre sikt, må reduksjonene i NOx-utslipp hos tredjemann være større enn differansen mellom utslippsmengden som Naturkraft søkte om og kravet i utslippstillatelsen fra SFT.

Bellona
Bellona mener at godkjennelse av tiltaket ikke kan og ikke bør gis. Til grunn for dette synet legger de at gjennomføring av beste tilgjengelige teknikker (BAT) på gasskraftverkene vil tilsvare kravet i utslippstillatelsene på 5 ppm NOx, og at IPPC-direktivets krav om at BAT må oppfylles på eget anlegg derfor ikke gir rom for at utslippsreduksjoner hos tredjemann kan bidra til å oppfylle dette kravet. Bellona henviser til det nylig ferdigstilte "Reference document on Best Available Techniques for Mineral Oil and gas refineries", som de mener har anvendelse i forhold til utslippstillatelsene for gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø og som angir mulige utslippsnivåer på 2-5 ppm. Bellona konkluderer med at SFTs krav ikke er for strenge basert på hva som må anses som BAT. Bellona mener også at det står i strid med utviklingen som er nødvendig for å nå Göteborgprotokollens forpliktelser og det fortløpende forholdet til Sofia-protokollen å åpne for godkjenning av tiltak som ikke fører til at de samlede NOx-utslippene går ned. Bellona mener Norges forpliktelse under Gøteborgprotokollen er så vesentlig at alle mulige reduksjonsmuligheter må trekkes inn, og spesielt tiltak i skipsfarten, der det er et betydelig reduksjonspotensial. Ifølge Bellona vil målsetningen ved søknaden om tredjepartsløsninger - at løsningene skal føre til et minst like lavt utslipp - være langt fra tilstrekkelig for å nå Göteborg-forpliktelsene. Videre viser Bellona til drøfting av belastningen på naturgrunnlaget i området, og mener at økonomiske betraktninger knyttet til renseteknologi må nedtones i forhold til miljøhensynet. Utifra hensynet til naturens tålegrenser og belastningen i influensområdet mener Bellona at SFT bør utvise stor forsiktighet, og at det konkrete nedslagsfeltet må kartlegges bedre.

Bellona vil kreve at en eventuell godkjenning av tredjepartstiltak ikke skjer før det er foretatt en bred vurdering av forholdet til Göteborgprotokollen, og at SFT i denne sammenheng venter på resultatene av den interdepartementale arbeidsgruppen som arbeider med en nasjonal plan for reduksjon av NOx-utslipp.

Bellona mener også at det må vurderes om IPPC-direktivets artikkel 13 om revurdering av tillatelsene kommer til anvendelse ettersom det nå det foreligger et BREF-dokument og ytterligere to år er gått. De henviser også til regelen om periodisk vurdering av utslippstillatelsen i § 12 i forskrift om behandling av tillatelser etter forurensningsloven av 16.4.02 og at dette er av interesse for å underbygge det dynamiske elementet i BAT-kravet. Bellona mener at SCONOX og enkelte andre teknikker kan ha blitt mer aktuelle etter at utslipptillatelsene sist ble endret 06.10.00, og at dette må vurderes.

Bellona tar også opp beregningen av baseline ved tredjemannstiltak overfor skip og trekker i den sammenheng inn EU-direktivet om nasjonale utslippstak. Dette direktivet gjelder ikke for Norge pr i dag, men Bellona mener at direktivet med all sannsynlighet vil bli norsk rett før et eventuelt gasskraftverk bygges. I en oppsummeringen av ulike internasjonale regelverk hevder Bellona at godkjenning av de foreliggende søknadene vil være i strid med en entydig internasjonal, forpliktende tendens til å bidra aktivt til reduksjon av NOx-utslipp. Videre at det i en slik sammenheng vil være svært lite fremsynt å unnlate å ta i bruk SCONOX-teknologi på gasskraftverkene.

Med hensyn til baselineberegninger for mulige utslippsreduksjoner mener Bellona også at det er rimelig å anta at skipssektoren vil bli regulert, ihvertfall i en strengere form enn i dag, før eventuelle gasskraftverk er i drift. De henviser da til Vegdirektoratets beskrivelse av mulige tiltak som kan redusere NOx-utslipp med 80-85 %, oppfyllelse av Göteborgprotokollen samt bestemmelser i EU-direktivet om nasjonale utslippstak. Etter Bellonas oppfatning vil godkjenning av tredjepartstiltak bremse utviklingen i regulering av utslipp fra skipssektoren.

Bellona hevder også at tredjepartstiltakene strider grunnleggende mot prinsippet om at forurenser skal betale, og at SFT her har en mulighet til å vise at de fulle kostnadene knyttet til reduksjon av NOx-utslipp bør bæres av forurenseren. Bellona mener i tillegg at å bringe en tredjepart inn innebærer en omstendelig tilleggs- eller ekstrarunde i søknadsprosessen med en utslippstillatelse, at dette vil være kompliserende og lite hensiktsmessig og derfor ikke bør sanksjoneres av praktiske hensyn.

Naturkrafts svar til høringsuttalelsene

Naturkraft har gitt kommentarer til Bellonas høringsuttalelse. Generelt viser Naturkraft til rammene som er fastsatt for tredjepartstiltak, og at SFT etter deres syn uten tvil har rettslig kompetanse til å godkjenne tredjepartstiltak. Miljøkonsekvensene skal være vurdert i forbindelse med utslippstillatelsen, og tredjepartstiltak skal ha virkning i samme område som har begrunnet de fastsatte krav til NOx-reduksjoner. Naturkraft henviser her til Miljøverndepartementets brev av 06.10.2000, hvor det sies at "det er altså ikke direkte et spørsmål om lemping av miljøkravet, dvs. utslippsgrensen". Naturkraft konkluderer med at dersom SFT overholder retningslinjene slik de er trukket opp av Justisdepartementet og Miljøverndepartementet, vil de ha myndighet til å godkjenne tiltakene.

Til Bellonas første punkt, at BAT-kravet på gasskraftverkene vil tilsvare en utslippsgrense på 5 ppm og at grunnlaget for å gjennomføre tredjemannstiltak derfor ikke er tilstede, henviser Naturkraft til Miljøverndepartementets omgjøring av utslippstillatelsen 06.10.2000, der de konkluderer med at BAT tilsvarer bruk av lav NOx-brennerteknologi som av leverandøren garanteres utslipp på maksimalt 25 ppm NOx i avgassen og at utslippskravet således er strengere enn BAT.

Når det gjelder Bellonas henvisning til kravene i EU-direktivet om nasjonale utslippstak (direktiv 2001/81/EF), framholder Naturkraft at dette og andre EU-direktiver gjelder innen EU-området hvor bruk av naturgass er økende, og at de derfor ikke er til hinder for bygging av norske gasskraftverk.

Med hensyn til Bellonas punkt 2 om forståelsen av BAT, viser Naturkraft til definisjonen av "tilgjengelig" i sin helhet og fremhever at den er mer omfattende enn det Bellona refererer. Naturkraft trekker spesielt frem formuleringen om at tilgjengelige teknikker er de som kan anvendes ... på økonomisk og teknisk mulige vilkår, idet det tas hensyn til kostnader og fordeler, og at Bellona etter Naturkrafts syn har utelatt denne delen av definisjonen i sin diskusjon. Naturkrafts ser på Bellonas diskusjon omkring BAT-krav for gasskraftverk mer som en uttalelse om hvilket innhold regelverket bør ha enn hvilket innhold det faktisk har. Naturkraft sier også i sitt svar at når Bellona henviser til BREF-dokumentet om "mineral oil and gas refineries", så kommer ikke dette til anvendelse, det gjør derimot BREF-dokumentet for store forbrenningsanlegg. Naturkraft mener at BAT-krav lavere enn 25 ppm for gasskraftverk av den typen Naturkraft planlegger står i kontrast til dette BREF-dokumentet. Naturkraft oppgir at kraftutbyggere i EU jevnlig setter i drift gasskraftverk tilsvarende de anleggene som planlegges på Kårstø og Kollsnes

Bellonas synspunkt om at Naturkraft ikke skulle ha endelige utslippstillatelser før tredjepartstiltakene blir godkjent blir tilbakevist av Naturkraft, som presiserer at utslippstillatelsenes gyldighet ikke er avhengig av at selskapet benytter seg av den adgang tillatelsene gir til å bruke tredjepartstiltak for oppfyllelse av NOx-kravene. Naturkraft understreker at de nettopp står fritt til å benytte seg av tredjepartstiltak forutsatt at tiltakene ligger innenfor de rammene som er trukket opp og at de er godkjent av forurensningsmyndighetene.

Til Bellonas argument om at tredjepartstiltak vil innebære godkjennelse av tiltak som ikke fører til at de samlede NOx-utslippene går ned, viser Naturkraft til utslippskravene i utslippstillatelsen på 5 ppm NOx, og at tredjepartstiltakene ikke vil føre til at utslippsgrensene overskrides. Videre at tredjepartstiltakene vil medføre de samme reduksjoner i NOx-utslipp som om Naturkraft hadde unnlatt å iverksette tredjemannstiltaket og i stedet fullt ut hadde renset utslippet i eget anlegg.

Til Bellonas oppfatning om at tredjepartstiltak vil innebære at man innskrenker muligheten for framtidig regulering av utslipp fra skipssektoren og fra gasskraftverk, framhever Naturkraft at forurensningsmyndighetene i sine retningslinjer har uttalt at utslippsreduksjoner fra tredjepartstiltak kun kan godtgjøres i den utstrekning utslippene fra tredjeparts virksomhet ikke er regulert gjennom andre virkemidler. Videre at det ikke er noe ved de planlagte gasskraftverkenes design som er til hinder for at renseteknologi kan installeres og tas i bruk på et senere stadium enn driftsstart.

SFTs vurderinger

Grunnvilkår for godkjenning av tredjemannstiltak

Miljøhensyn ivaretas like godt ved tredjepartstiltak

Et hovedvilkår for å godkjenne tredjemannsløsninger er at hensynet til miljøet må ivaretas like godt som dersom konsesjonshaver gjennomførte utslippsreduksjonene fullt ut på eget anlegg. I selve prinsippet for tredjemannsløsninger ligger et åpenbart krav om at det faktisk er konsesjonshaver som kan anses for å gjennomføre de aktuelle utslippsreduksjonene hos tredjemann, med andre ord at disse utslippsreduksjonene ikke kan antas å ville blitt gjennomført uansett.

Lovligheten av tredjemanns utslipp
Konsesjonssøker kan bare godskrives utslippsreduksjoner tiltaket har medført så langt dette gjelder utslipp som ville vært lovlige hos tredjemann, og som heller ikke ville vært redusert som følge av regulering gjennom andre virkemidler. Dette innebærer at konsesjonshavers mulighet til å få godskrevet utslippsreduksjoner gjennom tredjemannstiltak vil bortfalle fra det tidspunkt og i den utstrekning utslippene fra tredjemann eventuelt blir ulovlige eller måtte påregnes redusert også uten tiltaket, som følge av regulering gjennom andre virkemidler.

Utslipp av NOx fra ferjedriften er i dag ikke regulert gjennom andre generelle virkemidler, og SFT anser at utslippene fra ferjesambandet drevet med dieselferjer - som skal legges til grunn ved beregningen av baseline, jfr. nedenfor - ville tilsvart regulær og lovlig drift uten det omsøkte tredjemannstiltaket.

Forholdet til endringer i virkemiddelbruk
En godkjenning av det omsøkte tiltaket innebærer ikke noen beskyttelse mot at eventuelle nye virkemidler overfor utslipp av NOx fra ferjedrift i Norge gjøres gjeldende også for sambandet Halhjem-Sandvikvåg. Om det fra et senere tidspunkt blir aktuelt å ta i bruk for eksempel økonomiske virkemidler overfor tredjemann, vil det kunne medføre begrensninger på konsesjonshavers adgang til å få godskrevet utslippsreduksjoner hos tredjemann. Godskrevne utslippsreduksjoner fra tredjemannstiltak skal da begrense seg til 1) utslippsreduksjoner som finner sted før virkemidler mot tredjemann er innført, og 2) utslippsreduksjoner knyttet til tredjemannstiltaket som går ut over utslippsreduksjoner som må antas ville funnet sted som følge av de innførte virkemidlene.

Ved behandlingen av Stortingsmelding nr 9 (2002-2003) om innenlands bruk av gass ba Stortinget Regjeringen vurdere tiltaksordninger for bygging av gassferjer. Det må anses som aktuelt at eventuelle tiltaksordninger kan bli rettet mot sambandet Halhjem-Sandvikvåg. Dersom gassferjer på sambandet finansieres gjennom slik ekstraordinær støtte, innebærer det at utslippsreduksjoner på sambandet på grunn av overgang til gassferjer vil finne sted uavhengig av Naturkrafts deltagelse. Naturkrafts mulighet for å få godskrevet utslippsreduksjoner gjennom tiltaket vil da bli redusert i tilsvarende grad.

Tredjemannstiltakets "influensområde"
De planlagte gasskraftverkene vil ligge i områder som allerede er sterkt belastet med nitrogenavsetninger. Dette var bakgrunnen for at det ble satt strenge krav til NOx-utslipp fra gasskraftverkene, og det står også sentralt i behandlingen av tredjemannsløsninger. I Miljøverndepartementets retningslinjer for behandling av søknad om utslippstillatelser for gasskraftverk av 23.06.2000 og i departementets omgjøringsvedtak av 06.10.2000 beskrives det nærmere hvordan hensynet til miljøtilstanden skal ivaretas ved eventuelle tredjemannsløsninger. Utslippsreduserende tiltak for NOx-utslipp som gjennomføres hos andre må ha virkning innenfor det geografiske området som var dimensjonerende ved fastsettelsen av utslippsgrensen for det konsesjonspliktige anlegget. Dette må ses som et grunnvilkår for at miljøhensynene som begrunnet utslippskravene i konsesjonen skal kunne anses like godt ivaretatt ved tredjemannsløsninger. For å kunne godkjennes må derfor et tredjemannstiltak ha virkning innenfor området hvor utslipp fra gasskraftverket har virkning (influensområdet) og hvor miljøets tålegrense er overskredet.

Reduksjoner i NOx-utslippene fra sambandet Halhjem-Sandvikvåg vil etter SFTs vurdering ha virkning innenfor den del av det definerte influensområdet for utslipp fra gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes der miljøets tålegrense er overskredet, og det nevnte grunnvilkår må således anses oppfylt.

Omfang av utslippsreduksjoner som eventuelt kan godskrives Naturkraft
For nye anlegg kreves det at beste tilgjengelige teknikker (BAT) er installert og benyttes ved oppstart. Av Miljøverndepartementet vedtak 6.10.00 fremgår det at bruk av lav NOx-brennerteknologi, som av produsent garanteres maksimumsutslipp på 25 ppm, på vedtakstidspunktet ble ansett som BAT for gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes. Videre framgår det at det er differansen mellom utslipp som tilsvarer oppfyllelse av kravet om bruk av BAT på eget anlegg og kravene fastsatt i utslippstillatelsene som kan oppfylles gjennom tiltak hos tredjemann. Det må understrekes i denne sammenheng at kravet om BAT ikke bare innebærer et krav om installering av visse tekniske løsninger, men også at anlegget drives optimalt.

I 2. utkast til BAT referansedokument (BREF) for store forbrenningsanlegg ligger utslippsnivået for BAT i intervallet 10-25 ppm. Som nevnt innebærer kravet om BAT også at anlegget drives best mulig. Ved optimal drift må det kunne påregnes lavere utslippskonsentrasjoner enn 25 ppm. Hvilket utslippsnivå som kan sies å representere BAT ved anvendelse av tredjemannsløsninger må baseres på hva som kan anses som påregnelig utslippsnivå ved normal drift.BAT-begrepet er også et dynamisk begrep som vil endre seg over tid som følge av den teknologiske utviklingen. Hva som må anses som BAT-nivået i relasjon til NOx-utslippene fra anleggene på Kårstø og Kollsnes vil således endre seg over tid som følge av den teknologiske utviklingen på området og ettersom man får mer erfaring med ulike teknologier og med driften av anleggene. Dette vil medføre at den delen av utslippsforpliktelsen som kan oppfylles ved tiltak hos tredjemann blir redusert tilsvarende.

Utslippsreduksjonene fra det omsøkte tiltaket vil legges til eventuelle utslippsreduksjoner oppnådd gjennom andre godkjente tredjemannstiltak. Naturkraft kan imidlertid ikke få godskrevet samlete utslippsreduksjoner som overstiger differansen mellom det som må anses som BAT-nivået for gasskraftanleggene på Kårstø og Kollsnes og kravene fastsatt i utslippstillatelsen.

Baseline

SFT legger til grunn at det er behov for kapasitetsøkning framover, gitt dagens utvikling i vekst på sambandet hvor det allerede er et problem at man ikke klarer å dekke behovet fullt ut. Kapasitetsøkningen kan være i form av å supplere dagens dieselferjer med ytterligere 2 konvensjonelle dieselferjer, eller å erstatte dem med større og hurtigere ferjer. Tredjemannstiltaket forutsetter at alternativet til de tre gassferjene ville vært 3 tilsvarende dieselferjer. Tre store gassferjer vil, med Naturkrafts skissering av ruteplan i søknaden, ha et større samlet Nox-utslipp enn dagens 4 dieselferjer, men ligge under Nox-utslippet fra tilsvarende dieselferjer. Behovet for kapasitetsøkning, som uansett vil gjøre det nødvendig å sette nye ferjer inn på sambandet, blir her en anledning til å få innført gassferjer i form av et tredjemannstiltak. Det vil oppnås en mer effektiv avvikling av trafikken over sambandet ved at man setter inn færre, men større ferjer med høyere hastighet. Baseline for tiltaket skal ta utgangspunkt i at alternativet til gassferjedrift på sambandet ville vært 3 store, dieseldrevne ferjer. For å kunne beregne tiltakets effekt i form av reelle utslippsreduksjoner må det beregnes hvilke utslipp 3 store dieseldrevne ferjer ville gitt, sammenlignet med gassferjene tredjemannstiltaket skal finansiere.

Naturkrafts søknad er basert på at baseline for tiltaket vil tilsvare et utslippsnivå som følger IMO-kurven. Nye dieselmotorer bygges generelt med langt bedre miljøstandard enn eldre motorer. Vegdirektoratet har opplyst til SFT at de forventer at NOx-utslippene fra nye dieselmotorer vil ligge betydelig lavere enn det IMOs kurve angir. Dette er først og fremst en konsekvens av at IMOs krav ikke er særlig strengt, og at enkle motortekniske justeringer kan gi lavere utslipp. Vegdirektoratet vil også ha som policy at nye ferjer skal ha NOx-utslipp som tilfredsstiller Det Norske Veritas' Clean Design, som tilsvarer utslipp 40 % under IMOs krav. Dette kravet er ikke operasjonalisert, men kan bli aktuelt i forbindelse med bl.a. anbudsutlysning av ferjesamband. Det må derfor forventes at NOx-utslippet pr energiforbruk til nye dieselferjer vil ligge betydelig lavere enn for eksisterende ferjer, og lavere enn hva IMOs kurve angir.

Videre har Stortinget i sin behandling av stortingsmeldingen om innenlands bruk av naturgass (St. meld. Nr 9 (2002-2003)) bedt regjeringen vurdere tiltaksordninger knyttet til bygging av gassferjer og for å stimulere til bl.a. fornyingstiltak som kan bidra til betydelig reduksjon av NOx-utslippene fra fartøyer. Slike tiltaksordninger kan også bli aktuelle for dette sambandet uavhengig av Naturkraft.

På denne bakgrunn og ut fra hensynet til en mer langsiktig målsetning for tiltaket finner SFT at baseline for tiltaket må ta utgangspunkt i at utslippet fra alternativet, som er nye dieselferjer, ville ligget 40 % under IMOs kurve. Dette vil både reflektere et realistisk ambisjonsnivå når det gjelder utslipp fra nye ferjer og kunne ha en viss levetid.

I forbindelse med oppfyllelse av Gøteborgprotokollen kan det bli innført nye virkemidler overfor NOx-utslipp fra ferjer bl.a. på bakgrunn av utredning fra en interdepartemental arbeidsgruppe. Det er heller ikke klarlagt når det omsøkte tredjemannstiltaket vil bli iverksatt, siden Naturkraft ennå ikke har tatt en investeringsbeslutning når det gjelder gasskraftverk. Siden betingelsene for fastleggingen av baseline vil kunne endre seg over tid, vil det være nødvendig med en mer spesifikk beregning av baseline med utgangspunkt i vilkårene gitt her ett år før oppstart av gassferjedriften.

Beregning av NOx-utslipp

Dagens beregningsmetodikk for utslipp av NOx fra ferjer er relativt grov, og det er til dels store avvik mellom reelle og beregnete utslipp, jfr undersøkelser gjort av Marintek. Pådriv i motoren påvirker NOx-utslippet i betydelig grad (kan gi variasjon på 2-4 g NOx/kWh). Det vil også være variasjon i pådrag i motoren i løpet av en overfart. I Naturkrafts søknad er det gitt eksempler på ruteplan for hurtiggående gassferjer. Dersom samme ruteplan ble fulgt med en dieselferje vil man forvente mye større variasjon i spesifikt NOx-utslipp.

Det må derfor utarbeides en realistisk utslippsfaktor for hvordan utslipp fra slike store dieselferjer ville blitt, samt en utslippsfaktor for gassferjene. Driftssyklus til gassferjene må danne grunnlag for utarbeiding av utslippsfaktor for tilsvarende dieselferje, slik at det utvikles en realistisk utslippsprofil.

I utarbeidelsen av en utslippsfaktor må det tas hensyn til drivstofforbruk, pådrag på maskinen og ferjenes fart i løpet av en overfart, samt energiinnhold i henholdsvis diesel og LNG. Dette kan omarbeides til en gjennomsnittlig utslippsfaktor, som så legges til grunn for beregning av baseline-utslippet fra dieselferjer og utslippet fra gassferjene. Utslippsreduksjonen kan så beregnes med utgangspunkt i forbruk av LNG. For at tredjemannstiltaket skal kunne innarbeides i det nasjonale utslippsregnskapet må det brukes samme drivstoffspesifikke utslippsfaktorer for henholdsvis MDO og gass, som de som brukes i utslippsregnskapet. Disse publiseres av Statistisk sentralbyrå.

Ansvarlig etter konsesjonen

Konsesjonsinnehaveren er ansvarlig etter konsesjonen og forurensningsloven for at utslippsgrensene overholdes. Naturkraft er således ansvarlig for at nødvendige utslippsreduksjoner knyttet til tredjemannstiltaket faktisk oppnås. Dersom dette ikke skjer og forholdet medfører at utslippsbegrensningene i konsesjonen for Kårstø og Kollsnes overskrides, vil SFT forholde seg til Naturkraft som ansvarlig. I relasjon til eventuelt straffansvar etter straffeloven § 48 a jfr. forurensningsloven § 78 for ulovlig forurensning ved slike overskridelser, må HSD Sjø AS anses som en oppdragstaker som handler på vegne av Naturkraft. Det understrekes i den forbindelse at Naturkraft plikter å ha den nødvendige styring og kontroll med at de utslippsreduksjoner i tredjemannstiltaket som er nødvendige for at konsesjonsforpliktelsene skal overholdes, faktisk blir oppnådd.

Tilsyn og kontroll

For at miljøhensynene skal kunne ivaretas like godt som ved ordinære konsesjoner der utslippskravene oppfylles fullt ved det konsesjonspliktige anlegg, må det sikres at forurensningsmyndigheten gis tilfredsstillende mulighet for tilsyn og kontroll overfor tredjemanns virksomhet m.h.t. forhold av betydning for oppfyllelsen av konsesjonshavers utslippsforpliktelser. Konsesjonshaver skal gjennom avtale med tredjemann nærmere regulere hvordan tredjemann skal bidra til oppfyllelse av konsesjonen. Gjennom avtalen må tredjemann forpliktes til å gi SFT adgang til tilsyn og kontroll i samme utstrekning som SFT ville hatt dersom reduksjonsforpliktelsen tredjemann har påtatt seg overfor konsesjonshaver var forankret direkte i en utslippstillatelse etter forurensningsloven. Utslippstall og all relevant dokumentasjon knyttet til tiltaket skal være tilgjengelig ved kontroll fra SFT hos tredjemann.

SFT er ifølge avtalen mellom HSD og Naturkraft som fulgte søknaden gitt tilsynsrett i alle anliggender knyttet til tiltaket. Videre forplikter HSD seg til å etablere rutiner for egenkontroll og rapportering, og til å sørge for rapportering i henhold til Plan for overvåking og rapportering gitt i søknaden. Naturkraft er ansvarlig for rapportering til SFT og for at de får nødvendige data fra HSD til bruk i rapporteringen. SFT vil i denne sammenheng bare forholde seg til konsesjonshaver. HSDs forpliktelser i denne sammenheng vil være overfor Naturkraft og ikke overfor SFT. Naturkraft anses som ansvarlig for at SFT mottar all nødvendig rapportering. SFT kan gi pålegg om endring i rapporteringsrutiner.

Det omsøkte tiltaket med de fremlagte avtalene mellom Naturkraft og HSD SJØ AS, tilfredsstiller etter SFTs vurdering kravene som må stilles m.h.t. tilsyn og kontroll med tredjemannsløsninger.

Konklusjoner

Det omsøkte tredjemannstiltaket, overgang til gassdrevne ferjer på sambandet Halhjem-Sandvikvåg, tilfredsstiller etter SFTs vurdering rammevilkårene som er fastsatt for tredjemannsløsninger i hhv. Miljøverndepartementets retningslinjer for konsesjonsbehandling av gasskraftverk av 23.6.2001 og departementets omgjøringsvedtak av 6. oktober 2000.

SFT godkjenner at det omsøkte tredjemannstiltaket kan gi grunnlag for godskrivning av utslippsreduksjoner som bidrag til oppfyllelse av kravene i utslippstillatelsene for gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes. Godskrivning av utslippsreduksjoner for det enkelte utslippsår avgjøres etter nærmere retningslinjer fastsatt nedenfor.

Vilkår

Baseline

Det skal utarbeides en detaljert baseline før tiltakets oppstart, etter bestemmelsene under. Naturkraft skal innen ett år før tiltaket settes i verk, utarbeide grunnlag for baseline og beregning av utslippsreduksjoner slik det er beskrevet over. Grunnlaget skal godkjennes av SFT.

Utarbeiding av utslippsfaktorer
Som utgangspunkt for baselineberegning for tiltaket brukes forbruket av LNG i gassferjene. Tiltakets utslippsreduksjon regnes mot hva utslippet ville vært med tilsvarende drivstofforbruk i en ny dieselferje med samme driftsmønster. Det må beregnes en koeffisient for NOx-utslipp per energiekvivalent drivstofforbruk for henholdsvis diesel og gass, tilpasset utslippsprofilen ved overfarten. Utslippsfaktoren skal utarbeides av en tredjepart og godkjennes av SFT. Utslippsfaktoren skal være avstemt mot det nasjonale utslippsregnskapet.

Beregningen av utslipp skal valideres med periodiske NOx-målinger. Utslippsfaktorene skal revideres ved behov, blant annet hvis det skjer endringer i drivstoffkvalitet eller motoreffekt.

Beregning og omfang av utslippsreduksjoner som kan godskrives Naturkraft

Før utslippsreduksjonene som er oppnådd ved tredjemannstiltaket for det enkelte utslippsår kan godskrives Naturkraft som bidrag til overholdelse av forpliktelsene i henhold til utslippstillatelsene for gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes, må det gjennomføres en ekstern verifikasjon av utslippsreduksjonen som er oppnådd det aktuelle året som følge av tiltaket. Verifikasjonen skal utføres av en uavhengig godkjentinstans. Naturkraft utpeker selv et uavhengig verifikasjonsorgan. Dette skal godkjennes av SFT.

Verifikasjonen skal omfatte drivstofforbruk, drift av sambandet i forhold til plan og NOx- utslippsfaktorer slik det er beskrevet ovenfor (utarbeiding av utslippsfaktorer).

Dersom verifikasjonsrapporten angir at tiltaket har gitt en netto utslippsreduksjon i forhold til baseline og SFT finner at rapporten kan legges til grunn, godskrives dette Naturkraft i forhold til utslippskravene i konsesjonene til gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes.

Den foreliggende godkjenning av tredjemannstiltaket innebærer ingen forsikring om godskriving av fremtidige utslippsreduksjoner for det enkelte utslippsår. Godskriving av utslippsreduksjoner som skyldes tiltaket vil være avhengig både av hva som i framtiden må anses som baseline for tiltaket, og av hva som må anses som BAT m.h.t. NOx-utslippene fra gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes.

Utslippskontroll og rapportering

Naturkraft skal som konsesjonspliktig årlig rapportere fra tiltaket til SFT som en del av den årlige egenrapporteringen fra gasskraftverkene. Dette skal inkludere informasjon om eventuelle endringer i tiltaksgjennomføringen, framdrift i forhold til innfasingen av gassferjer samt verifikasjon av utslippsreduksjonene som kan anses oppnådd gjennom tiltaket. Rapporteringen skal omfatte data om årlig forbruk av LNG pr ferje og for hele sambandet. Videre skal drivstoffets brennverdi oppgis og oppdateres dersom det skjer endringer. Brennverdi for dieselkvaliteten som anses som baseline-drivstoff skal oppdateres når det skjer endringer i kvaliteten.

Naturkraft har ansvar for at representanter for forurensningsmyndigheten eller de som denne bemyndiger, kan føre tilsyn med gjennomføringen av tiltaket til enhver tid. Naturkraft plikter å dekke kostnader forbundet med kontroller rettet mot tredjemannstiltaket.

Endringer i de faktiske forutsetningene som lå til grunn for godkjenningen skal meddeles SFT og kan medføre endrete vilkår. Vesentlige brudd på vilkår eller grunnleggende forutsetninger kan medføre at godkjenningen trekkes tilbake eller endres.

Klageadgang

Tillatelsen kan påklages til Miljøverndepartementet av sakens parter eller andre med rettslig klageinteresse innen 28.11.2003. Eventuell klage skal angi hva det klages over og den eller de endringer som ønskes. Klagen bør begrunnes, og andre opplysninger av betydning for saken bør nevnes. Klagen skal sendes til SFT.

Eventuell klage fører ikke automatisk til at gjennomføringen av vedtaket utsettes. SFT eller Miljøverndepartementet kan etter anmodning eller av eget tiltak beslutte at vedtaket ikke skal gjennomføres før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Avgjørelsen av spørsmålet om gjennomføring kan ikke påklages.

Med visse begrensninger har partene rett til å se sakens dokumenter. Nærmere opplysninger om dette fås ved henvendelse til SFT. Øvrige opplysninger om saksbehandlingsregler og andre regler av betydning for saken vil SFT også kunne gi på forespørsel.

Kopi av dette brev med vedlegg er sendt berørte i saken.

Med hilsen 

Ingrid Bjotveit (e.f.)
Direktør for næringslivsavdelingen

Marie Nordby
Avdelingsdirektør

Kopi til:
Finansdepartementet Fylkesmannen i Hordaland
Statens vegvesen, Vegdirektoratet Hordaland fylkeskommune
Bellona