Miljøverndepartementet
Postboks 8013 Dep.
0030 OSLO

Dato: 22.09.2003
Vår ref.: 2002/22

Forskrift om opprydding i forurenset grunn ved terrenginngrep
Revidert forslag til forskrift 

Basert på høring av forskriften i 2002 ble det foreslått enkelte endringer i forskriften som var av en slik karakter at en ny høring var ansett nødvendig. Endringene gjaldt i hovedsak at myndighet etter forskriften nå entydig var lagt til kommunen, og at kommunen var gitt utvidet adgang til å kunne stille krav om særskilt kompetanse hos foretak som skal utføre oppgaver etter forskriften.

Det er ikke fremkommet vesentlige nye momenter gjennom ny høring. SFT foreslår derfor, med kun mindre endringer, opprettholdt det forslag til forskrift som ble sendt på høring i juni 2003.

Det vises til departementets brev av 18. juni 2003, og til øvrig korrespondanse i saken.

I brev av 13.12.2002 oversendte SFT til Miljøverndepartementet et revidert forslag til forskrift. Kopi av brevet vedlegges (vedlegg 4).

De foreslåtte endringene i revidert forskrift var av en slik karakter at det var ansett nødvendig med ny høring før forskriften kunne fastsettes. Endringene gjaldt i hovedsak at myndighet etter forskriften nå entydig var lagt til kommunen, og at kommunen var gitt utvidet adgang til å kunne stille krav om særskilt kompetanse hos foretak som skal utføre oppgaver etter forskriften.

På denne bakgrunn sendte SFT i brev av 23.6.2003 nytt forslag til forskrift på høring. Høringen omfattet også denne gang alle landets kommuner og fylkesmannsembeter, utvalgte departementer og andre offentlige instanser, samt relevante organisasjoner og konsulentfirmaer (jf vedlegg 2). Høringsfristen ble satt til 1.9.2003.

SFT har mottatt i alt 34 høringsuttalelser, jf liste i vedlegg 2, fordelt som vist nedenfor. Da det er viktig å se denne høringen i sammenheng med første høring, er tilsvarende tall for høringen i 2002 angitt i parentes.

· Kommuner 12 (26)
· Fylkesmannsembeter 7 (10)
· Departementer 3 ( 5)
· Andre offentlige instanser 8 ( 7)
· Bransjeorganisasjoner 0 ( 6)
· Miljøorganisasjoner 1 ( 1)
· Konsulenter 3 ( 6)

Totalt 34 (61)

I enda større grad enn ved høringen i 2002, har relativt mange av høringsinstansene valgt å ikke avgi noen uttalelse. Dette gjelder i første rekke kommunene og til dels fylkesmannsembetene. Også en rekke andre sentrale instanser har valgt å ikke avgi høringsuttalelse, for eksempel Kommunenes sentralforbund (KS). Bare fem av høringsinstansene som har svart er nye i forhold til høringen i 2002. Dette gjelder tre kommuner (Lier, Meråker og Molde), Folkehelseinstituttet og en konsulent.

SFT tolker den relativt lave responsen fra sentrale aktører dit hen at forslaget til forskrift ikke avstedkommer sterke negative reaksjoner og at det i hovedsak ikke er vesentlige innvendinger mot forslaget.

Det har heller ikke fremkommet vesentlige nye momenter i saken gjennom ny høringsrunde. De forhold som berøres i uttalelsene er i all hovedsak allerede drøftet og vurdert av SFT i forbindelse med første høring og utarbeidelse av det forslag til forskrift som lå til grunn for høringen nå i 2003.

SFT foreslår derfor, med kun mindre endringer, å opprettholde det forslag til forskrift som ble sendt på høring i juni 2003 (jf vedlegg 1).

Nedenfor gis en oppsummering av sentrale forhold og som gjennomgående er berørt i flere høringsuttalelser. Som vedlegg gis i tillegg et sammendrag av de enkelte høringsuttalelsene med SFTs kommentarer til disse (vedlegg 3).

Myndighetsplassering

Det er generelt bred støtte til forslaget til myndighetsplassering blant de parter som har uttalt seg, selv om andelen som uttrykker skepsis har økt sammenholdt med høringen i 2002. Dette mener vi er naturlig, ved at det særlig er de parter som er skeptiske til forslaget som vil ha størst interesse av å fremme sine synspunkter. De som har vært positive til at myndighet legges til kommunen, og som uttrykte dette i første høringsrunde, har trolig til en viss grad ikke funnet det nødvendig å fremme sitt synspunkt på nytt. I alt 23 av 34 mottatte uttalelser uttrykker støtte til forslaget, mot 7 uttalelser (tre kommuner, to fylkesmenn, Forsvarsbygg og Bellona) som med varierende styrke uttrykker uenighet med hensyn til myndighetsplassering. De resterende 4 ønsker valgfrihet for kommunen eller uttaler ingen klare synspunkt med hensyn til myndighet.

Viktigste argumenter som fremføres mot at kommunen skal være myndighet, er

• Manglende kompetanse hos kommunene
• Fare for manglende objektivitet (kommunen er selv tiltakshaver eller av andre grunner har stor interesse av en utbygging)
• Fare for ulik praksis

Kommunens kompetanse

For å møte utfordringen om kompetansenivå hos kommunen er det i forskriften lagt til rette for at kommuner som av ulike grunner finner saksområdet vanskelig, i vesentlig grad skal kunne legge til grunn det arbeidet som utføres av foretak med god kompetanse på området.

Objektivitet / Ulik praksis

Når det gjelder faren for ulik praksis mellom kommunene og faren for manglende objektivitet i saker der kommunen selv er tiltakshaver eller har stor interesse av en utbyggingssak, er dette forhold det vil være naturlig at SFT og Fylkesmannen (som klageinstans) følger nøye i sin oppfølging og kontroll med at forskriften virker etter hensikten. Denne problemstillingen er for øvrig tilsvarende for kommunens behandling etter en rekke andre lovverk, for eksempel plan- og bygningsloven.

Momentene ovenfor ble også fremmet av flere høringsparter ved høringen i 2002, og er således drøftet og vurdert i SFTs arbeid med det utkastet til forskrift som ble sendt på høring i 2003.

Basert på de to høringsrundene, mener SFT at det er overveiende støtte for grunntanken om at delegering av myndighet til kommunene er det som vil gi best effektiviserings-gevinst og være mest hensiktsmessig i forhold til koordinering med behandling av saker etter plan- og bygningsloven.

SFT mener derfor at kommunen bør være forurensningsmyndighet etter forskriften. Det foreslåtte forskriftsutkastet (vedlegg 1) er basert på denne løsningen.

Krav til kompetanse

Et forhold som det spesielt var bedt om kommentarer til ved utsendelse av høringen, var spørsmålet om krav til kompetanse for de foretak som er involvert i arbeidet med forurenset grunn. Kravene er beskrevet i forskriften § 6 pkt 8 og § 7, og i kommentarene til disse.

Mange uttalelser berører da også dette spørsmålet. Uttalelsene spenner fra entydig støtte til at kommunen skal kunne stille krav til kompetanse utover det som ligger i krav om ansvarsrett og godkjenning etter plan- og bygningsloven (pbl), til de som mener kompetansekrav kun skal knyttes opp mot godkjenningsordningen etter pbl-systemet.

Forskriften § 6 pkt. 8, stiller krav om at gjennomføring av tiltak skal gjøres av foretak med kompetanse i henhold til pbls forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett. Denne godkjenningsordningen er allerede innarbeidet i kommunenes behandling av saker etter pbl og vil, sammen med kravene om kontrollplan (jf pbls forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker, kap. V), gi en rimelig sikkerhet for at arbeid med forurenset grunn blir utført på kontrollert måte av foretak med tilstrekkelig kompetanse.

I tidligere forskriftsutkast var det i kommentaren til § 6 uttalt at dette kravet også gjelder for terrenginngrep som er unntatt fra pbls krav om ansvarsrett og godkjenning (jf pbls forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker, kap. II). Dette ble imidlertid tatt ut i det siste høringsutkaset ut fra en forståelse av at Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) ikke ønsket en slik utvidet anvendelse av godkjenningsordningen. Slik vi oppfatter KRDs uttalelse i brev av 28.8.2003 (vedlegg 5) er det likevel ønskelig med en styrket kobling for saker som ikke omfattes av pbls krav om ansvarsrett og godkjenning. SFT foreslår derfor at den tidligere formuleringen tas inn igjen i kommentaren til § 6.

Når det gjelder KRDs kommentarer til forskriftsutkastets § 7 gjør vi oppmerksom på at den myndighet denne bestemmelsen gir, ikke forhindrer kommunen fra å stille samme kvalifikasjonskrav for undersøkelser og utarbeidelse av tiltaksplan som etter pbl dersom det er ønskelig. Foruten at bestemmelsen også omfatter tiltak som faller utenfor pbls godkjenningssystem, gir den også kommunen anledning til å stille ytterligere kompetansekrav til foretak som forestår undersøkelser og utarbeidelse av tiltaksplan etter grunnforurensingsforskriften.

Kommunen kan imidlertid velge å ikke stille et slikt krav der kommunen selv har kompetanse og ressurser til å vurdere det faglige innholdet i tiltaksplanen og grunnlaget for denne. På denne måten opprettholdes en fleksibilitet i behandlingen avhengig av sakens omfang og kommunens ambisjonsnivå med hensyn til oppfølging av grunnforurensningssaker i kommunen.

Til hjelp for kommunen og tiltakshaver vil SFT kunne sette opp en oversikt over foretak/konsulenter som, gjennom sitt arbeid med forurenset grunn har demonstrert faglige kvalifikasjoner på området. Slik oversikt vil gjøres tilgjengelig på SFTs hjemmeside på Internet. Informasjonen til kommunene om dette vil bli gitt i forbindelse med fastsettelse av forskriften.

Basert på høringen foreslår SFT å opprettholde forskriftens behandling av krav til kompetanse for foretak som er involvert i arbeid med forurenset grunn. Det er imidlertid gjort enkelte presiseringer og tilføyelser i kommentarene til §§ 6 og 7 for ytterligere å klargjøre forståelsen av bestemmelsene.

Andre forhold

· Godkjenning av tiltaksplan

KRD ber i sin høringsuttalelse om at SFT vurderer nødvendigheten av at kommunen skal godkjenne tiltaksplanen etter forskriften, jf § 8. Det vises her til forenklede prosedyrer for saksbehandling etter pbl.

SFT viser til at dette spørsmålet ble tatt opp i møte mellom KRD, MD og SFT for lang tid tilbake hvor det ble klargjort at et rent selvbærende system uten godkjenning ikke var en aktuell løsning i disse sakene. Verken i forrige eller i denne høringsrunden er det noen av de øvrige høringsinstansene som har stilt spørsmål ved den foreslåtte ordningen.

Vi viser til at den kompetanse som kommunen får etter grunnforurensningsforskriften er forskjellig fra myndigheten etter pbl ved at kommunen her gis forurensningsmyndighet etter forurensningsloven og skal ivareta denne lovens formål. Godkjenning av tiltaksplanen kommer til erstatning for dagens system hvor SFT (ev Fylkesmannen) gir tillatelse etter lovens § 11. SFT kan heller ikke se at kravet om godkjenning av tiltaksplanen etter forskriften skal kunne skape en komplikasjon for tiltakshaver eller kommunen i byggesaker som omfatter forurenset grunn, slik KRD frykter. Tilsvarende gjelder generelt i alle typer saker der det kreves tillatelse fra andre myndigheter før tillatelse etter pbl kan gis.

· Annen myndighet

I uttalelsene fra Oslo og Trondheim kommune pekes det på spørsmålet om hvorvidt kommunen som forurensningsmyndighet etter denne forskriften er å betrakte som "annen myndighet" i forhold til bestemmelsene i pbl om frister for realitetsbehandling av søknader etter pbl. SFT mener forholdet må forstås som nevnt over, og at forholdet er tilstrekkelig beskrevet gjennom kommentarene til forskriftens § 8. En ytterligere klargjøring om hva som betraktes som "annen myndighet" etter pbl kan ikke bestemmes av denne forskriften og må eventuelt klargjøres av plan- og bygningsmyndighetene.

· Endringer

I tillegg til de forhold som er omtalt ovenfor er det, med bakgrunn i høringen, gjort enkelte mindre endringer i revidert forslag til forskrift. Disse er:

• Nytt punkt § 6 pkt 7, med presisering av plikt til å tinglyse heftelse på eiendommen dersom tiltaket ikke innebærer en fullstendig opprydding. Forholdet er også utdypet i kommentarene til § 6.
• Presisering i § 8 om at det er tiltakshaver som skal forestå varsling dersom kommunen bestemmer dette. Forholdet er også utdypet i kommentarene til § 8.
• I kommentarene til § 2 er siste setning i Riksantikvarens forslag om formuleringer tatt ut. Vi mener vårt forslag gir tilstrekkelig henvisning til kulturminneloven.

Andre endringer er av rent språklig karakter og rettelser i forhold til henvisning til annet lovverk.

· SFTs oppfølging av forskriften

Som vist til i vårt brev til Miljøverndepartementet av 13.12.2002, planlegger SFT å etablere en kontaktgruppe mellom SFT, noen få kommuner og representant for fylkesmannen. Hensikten med dette er å kunne ha en utveksling av erfaringer med forskriften. SFT har god erfaring med denne typen kontakt i andre saker der myndighet etter forurensningsloven er delegert til kommunene.

SFT vil også vurdere å utarbeide informasjons- og veiledningsmateriell i forbindelse med fastsetting av forskriften.

Videre vil SFT vurdere å foreta en evaluering av forskriften etter at den har vært i virksomhet en tid.

En slik evaluering og erfaringer fra kontaktgruppen, vil vise om intensjonene med forskriften er oppfylt og SFT vil eventuelt foreslå endringer i forskriften eller i rutiner knyttet til forskriften.

· Konsekvensvurdering

De endringer som er gjort i revidert forslag til forskrift er ikke av en art som gjør at grunnlaget for den konsekvensvurderingen som ble utarbeidet knyttet til første høringsforslag er vesentlig endret. Vi har derfor ikke funnet det nødvendig å gjøre endringer i konsekvensvurderingen og viser til tidligere oversending av denne.

· Forhold til "Forurensningsforskriften"

I forslaget til "Forurensningsforskrift" er det satt av et eget kapitel (kap 17) for innsetting av grunnforurensningsforskriften.

· Ikrafttredelse

Dersom forskriften blir fastsatt kort tid før årsskiftet med ikrafttreden fra 1.1.2004, kan dette gi urimelig kort tid for kommunene til å innrette rutiner og systemer for behandling av saker etter forskriften, herunder å etablere forskrift om gebyr. Miljøverndepartementet bør da vurdere utsatt ikrafttreden til for eksempel 1.7.2004.

Med hilsen

Håvard Holm
SFT-direktør

Merethe Steen
Direktør for Lokalmiljøavd.

Vedlegg:

1. Revidert forslag til forskrift om opprydding i forurenset grunn ved
   terrenginngrep
2. Oversikt over mottatte høringsuttalelser
3. Sammendrag av høringsuttalelser med SFTs kommentarer
4. Kopi av brev til Miljøverndepartementet av 13.12.2002
5. Kopi av uttalelse fra Kommunal- og regionaldepartementet av 28.8.2003