Naturkraft
Postboks 358
1326 LYSAKER

Dato: 06.11.2003
Vår ref.: 2003/528

SFT gir ikke tillatelse til det omsøkte tredjemannstiltaket om godskrivning av utslippsreduksjoner som følge av drift av katalysatoranlegg (SCR) om bord på lasteskipet Navion Dania. Det er søkt om at reduksjoner i utslipp av NOx som følge av tiltaket skal kunne godskrives Naturkraft som bidrag til oppfyllelse av kravene til NOx-utslipp i utslippstillatelsene for gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes.

Tredjemannstiltaket tilfredsstiller etter SFTs vurdering ikke de krav som må være oppfylt for å godkjenne tredjemannsløsninger i henhold til Miljøverndepartementets retningslinjer. Etter SFTs vurdering må det legges til grunn at installering og drift av Navion Danias SCR-anlegg ville finne sted uansett. Det var gitt offentlig støtte til og vedtatt installering av SCR-anlegget før vedtak i gasskraftsaken forelå. Navion er forpliktet til å holde anlegget i drift i 10 år. Dette tredjepartstiltaket kan derfor ikke sies å oppfylle vilkåret om at miljøhensynet skal ivaretas like godt ved tredjepartstiltak som dersom utslippsreduksjonene foretas på eget anlegg

Bakgrunn

Vi viser til søknad datert 08.04.2002 om tredjemannsløsning for Naturkrafts utslippstillatelser av 6. oktober 2000 for gasskraftverk på Kårstø og Kollsnes.

Det omsøkte tiltaket søkes godkjent for å bidra til oppfyllelse av utslippsgrenser i utslippstillatelsene for gasskraftverk på Kårstø og Kollsnes. Adgangen til å få godkjent slike tredjepartstiltak er nedfelt i utslippstillatelsene for gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes fastsatt i Miljøverndepartementets vedtak av 6. oktober 2000. Miljøverndepartementet fastsatte 23. juni 2000 retningslinjer for behandlingen av søknader om utslippstillatelser for gasskraftverk etter forurensningsloven. Retningslinjene gir også en nærmere beskrivelse av hvilke forutsetninger som må være tilstede for behandling og godkjenning av tredjemannsløsninger.

I retningslinjene nevnt over la Miljøverndepartementet til grunn at en tredjemannsløsning på visse vilkår kan utformes på en måte som gjør den akseptabel innenfor lovens ramme. Et hovedvilkår er imidlertid at miljøhensynene blir minst like godt ivaretatt ved en slik løsning som der utslippskravene blir oppfylt fullt ut i den aktuelle konsesjonspliktige virksomheten. Videre må utslippskrav tilsvarende det som må anses å følge av IPPC-direktivet og forurensningslovens krav om bruk av beste tilgjengelige teknikker (BAT), under enhver omstendighet oppfylles i den konsesjonspliktige virksomheten. Konsesjonssøker kan bare godtgjøres reduksjoner i utslipp som er lovlige for tredjemann og som dessuten ikke er regulert gjennom andre virkemidler. Utslippsreduksjonene som følge av tredjemannstiltak kan videre bare godskrives konsesjonshaver i den grad de har virkning innenfor det området som var dimensjonerende for fastsettingen av utslippskravene for den konsesjonspliktige virksomheten. Konsesjonshaver skal kunne dokumentere miljøeffekten av tredjemannstiltakene. Det er også en forutsetning at forurensningsmyndigheten sikres kontroll med at utslippsreduksjonene faktisk skjer. Et tredjemannstiltakt må godkjennes av SFT, som kan fastsette nærmere vilkår i godkjenningen.

Søknaden

Tredjepartstiltaket det søkes om, er å stå for drift av et anlegg for selektiv katalytisk reduksjon av NO_x-utslipp om bord i produkttankeren Navion Dania. Renseanlegget (SCR) reduserer NO_X -utslippene med ca 80-90% i forhold til om renseanlegget ikke er i bruk.

Rederiet Navion Shipping AS besluttet å installere SCR-anlegget høsten 2000. Det ble satt i drift i 2001. Sjøfartsdirektoratet bidro med økonomisk støtte på til sammen kr 3 mill. til installasjon av SCR-anlegget via støtteordningen "NO_X RED-programmet". Tilsagn om støtte ble gitt i november 1999.

Naturkrafts engasjement er i driften av anlegget. Kostnadene knyttet til driften av SCR-anlegget er på ca 500 - 600 000 kr pr år. Ifølge Naturkraft er det mest sannsynlig at Navion avvikler driften av renseanlegget om ikke Naturkraft bekoster den. Ifølge avtalen som ble inngått da rederiet Navion fikk investeringsstøtte fra Sjøfartsdirektoratet til installering av anlegget i 1999 er de forpliktet til å opprettholde minst 10 års drift av anlegget, med minst 50% av driftstid i norsk kystfarvann.

Navion Dania går hovedsakelig mellom Kårstø i Rogaland, Rafnes i Telemark og Stenungsund i Sverige. Deler av utslippet fra båten vil være innenfor influensområdet, og Naturkraft har foreslått en beregningsmetodikk for dette utslippet. Naturkraft søker om å få godskrevet redusert utslipp som følge av drift av SCR-anlegget innenfor relevant influensområde som tredjepartstiltak.

Høring av søknaden

Søknaden ble sendt på høring 19.09.2002 og Naturkraft kommenterte innkomne uttalelser i brev av 17.12.2002. Nedenfor gjengis hovedmomentene i hver enkelt uttalelse.

Sjøfartsdirektoratet
Sjøfartsdirektoratet framhever at Naturkrafts uttalelser om at de var en utløsende faktor for at Navion installerte renseanlegget om bord i Navion Dania, og at driften av anlegget mest sannsynlig vil avvikles dersom Naturkraft ikke bekoster den, ikke stemmer med informasjonen Sjøfartsdirektoratet har fått fra Navion Shipping AS eller med avtalen som ble inngått mellom rederiet og Sjøfartsdirektoratet.

Navion Shipping AS fikk tilsagn om støtte under NO_x-RED-programmet i oktober 1999, på betingelse av at tiltaket ble igangsatt senest 11. november 2000. Sjøfartsdirektoratet uttaler at Naturkrafts engasjement under prosjekteringsfasen av SCR-anlegget til Navion Dania ikke har vært kjent for dem. De henviser til brev fra Navion Shipping i august 2000, der rederiet opplyser at det ikke har lykkes med å skaffe ytterligere finansiering fra en tredje part. og påpeker at de likevel bestemte seg for å gjennomføre tiltaket i september 2000.

Sjøfartsdirektoratet har også, sammen med høringsuttalelsen, lagt ved kopi av tilsagnsbrev av 25.10.99 med betingelser for at Navion Shipping fikk støtte til installering av SCR-anlegget. De påpeker at en av betingelsene for tilsagnet var at det opprettholdes minst 10 års drift av anlegget, og at hele eller deler av tilskuddet kan kreves tilbakebetalt dersom denne betingelsen ikke oppfylles. Sjøfartsdirektoratet konkluderer med at Navion ikke uten videre kan stoppe driften av SCR-anlegget.

Videre skriver Sjøfartsdirektoratet at de er prinsipielt skeptiske til innføring av tredjepartsløsinger i forbindelse med tiltak gjennomført under NO_x-RED-programmet, men at avtalen mellom Navion og Sjøfartsdirektoratet forsåvidt ikke hindrer Navion i å selge NO_x-kvoter fra M/S Navion Dania.

Til bruken av utslippskoeffisienter bemerker Sjøfartsdirektoratet at Navion bruker en faktor på 91 kg/tonn MDO, noe som avviker fra Statistisk sentralbyrås utslippsfaktor for tilsvarende skip, som er på 80 kg/tonn MDO.

Finansdepartementet
Finansdepartementet tar opp at Navion mottok støtte fra Sjøfartsdirektoratet tilsvarende 40% av investeringskostnadene knyttet til SCR-anlegget. FIN mener utifra dette at Naturkraft ikke skal kunne krediteres hele utslippsreduksjonen som SCR-anlegget på Navion Dania vil medføre. Med bakgrunn i at staten har betalt en betydelig del av investeringen, foreslår FIN at en eventuell beregning av andelen av utslippsreduksjonene som skal krediteres Naturkraft tar utgangspunkt i totale investerings- og driftskostnader i levetiden til SCR-anlegget, og at disse fordeles på den totale forventete utslippsreduksjonen. Statens finansieringsandel av utslippsreduksjonen bør ikke krediteres Naturkraft etter Finansdepartementets syn.

Bellona
Bellona mener at godkjennelse av tiltaket ikke kan og ikke bør gis. Til grunn for dette synet legger de at gjennomføring av beste tilgjengelige teknikker - BAT - på gasskraftverkene etter deres syn vil tilsvare kravet i utslippstillatelsene på 5 ppm, og at IPPC-direktivets krav om at BAT må oppfylles på eget anlegg derfor ikke gir rom for at utslippsreduksjoner hos tredjemann kan bidra til å oppfylle dette kravet. Med hensyn til baselineberegninger for mulige utslippsreduksjoner mener Bellona også at det er rimelig å anta at skipssektoren vil bli regulert, ihvertfall i en strengere form enn i dag, før eventuelle gasskraftverk er i drift.

Bellona mener at det står i strid med utviklingen som er nødvendig for å nå Göteborgprotokollens forpliktelser, og det fortløpende forholdet til Sofia-protokollen, å åpne for godkjennelse av tiltak som ikke fører til at de samlede NO_x-utslippene går ned.

Bellona hevder også at tredjepartstiltakene strider grunnleggende mot prinsippet om at forurenser skal betale, og at SFT her har en mulighet til å vise at de fulle kostnadene knyttet til reduksjon av NO_x-utslipp bør bæres av forurenseren. Bellona mener i tillegg at å bringe inn en tredjepart innebærer en omstendelig ekstrarunde i søknadsprosessen med en utslippstillatelse, at dette vil være kompliserende og lite hensiktsmessig og derfor ikke bør sanksjoneres av praktiske hensyn.

Naturkrafts svar til høringsuttalelsene

Naturkraft har gitt kommentarer til Bellonas høringsuttalelse. Generelt viser Naturkraft til rammene som er fastsatt for tredjepartstiltak, og at SFT etter deres syn uten tvil har rettslig kompetanse til å godkjenne tredjepartstiltak. Miljøkonsekvensene skal være vurdert i forbindelse med utslippstillatelsen, og tredjepartstiltak skal ha virkning i samme område som har begrunnet de fastsatte krav til NO_x-reduksjoner. Naturkraft henviser her til Miljøverndepartementets brev av 06.10.2000, hvor det sies at "det er altså ikke direkte et spørsmål om lemping av miljøkravet, dvs. utslippsgrensen". Naturkraft konkluderer med at dersom SFT overholder retningslinjene slik de er trukket opp av Justisdepartementet og Miljøverndepartementet, vil de ha myndighet til å godkjenne tiltakene.

Til Bellonas første punkt, at BAT-kravet på gasskraftverkene vil tilsvare en utslippsgrense på 5 ppm og at grunnlaget for å gjennomføre tredjemannstiltak derfor ikke er tilstede, henviser Naturkraft til Miljøverndepartementets omgjøring av utslippstillatelsen 06.10.2000 der de konkluderer med at BAT tilsvarer bruk av lav-NOx-brennerteknologi som av leverandøren garanteres utslipp på maksimalt 25 ppm NOx i avgassen, og at utslippskravet således er strengere enn BAT. Videre at IPPC-direktivet ikke hindrer at det kan fastsettes utslippsgrenser som er strengere enn det som kan oppnås ved bruk av BAT.

Til Sjøfartsdirektoratets uttalelse opplyser Naturkraft at det i 2000 ble framforhandlet en intensjonsavtale mellom Navion og Naturkraft om bidrag fra Naturkraft til installasjon og drift av NO_x-renseanlegg om bord i Navion Dania. Naturkraft hevder videre at ingen ville stilt spørsmål om hvorvidt Naturkraft er utløsende faktor for tiltaket dersom Navion hadde ventet med å installere renseanlegget til alle formaliteter var på plass. Etter Naturkrafts oppfatning vil det ha en særdeles dårlig signaleffekt overfor rederinæringen og annen industri dersom Navion blir forhindret fra å kunne avhende NO_x-reduksjonen til Naturkraft.

Naturkraft har også bedt Navion kommentere Sjøfartsdirektoratets uttalelse. Navion har merknader angående tilsagnet om støtte under NO_x-RED-programmet, og skriver at selv om man i brev datert 01.08.2000 skriver at man ikke har lykkes med ytterligere finansiering fra tredje part, uttrykker man likevel i samme brev at man har tro på at ekstern finansiering kan la seg ordne. Navion sier videre at forventninger til framtidig salg av NO_x-reduksjonen var en viktig faktor for beslutningen om å investere i et SCR-anlegg på Navion Dania. Videre presiserer Navion at de akter å overholde betingelsene i tilsagnet fra Sjøfartsdirektoratet om å holde anlegget i drift minimum ut 2011. Navion hevder likevel at salg av NO_x-reduksjonen for å dekke driftskostnader vil være med på å sikre framtidig drift.

SFTs vurderinger

Utløsning av tiltaket
Selve prinsippet med såkalte tredjemannstiltak går ut på at en konsesjonshaver som alternativ til å gjennomføre utslippsreduksjoner i henhold til sine konsesjonsforpliktelser fullt ut i egen virksomhet, tillates å gjennomføre deler av disse hos tredjemann. I dette ligger et åpenbart krav om at det faktisk er konsesjonshaver som kan anses for å gjennomføre de aktuelle utslippsreduksjonene hos tredjemann, med andre ord at disse utslippsreduksjonene ikke kan antas å ville blitt gjennomført uansett. Kravet følger for øvrig av hovedvilkåret nevnt innledningsvis om at miljøhensynene må bli minst like godt ivaretatt ved å akseptere en slik løsning som ved full oppfyllelse av konsesjonsforpliktelsene i den konsesjonspliktige virksomheten.

Navion Shipping AS fikk i 1999 støtte til det omsøkte tiltaket gjennom Sjøfartsdirektoratets NO_x-RED-program. Gjennomføring av tiltaket ble imidlertid utsatt til 2000. Sjøfartsdirektoratet henviser til brev fra Navion av 1.8.2000 hvor det bl.a. står at de så langt ikke har lykkes med ytterligere finansiering fra tredjepart. Navion besluttet likevel å installere SCR-anlegget i september 2000. I sin søknad om støtte under NO_x-red-programmet angir Navion som motivasjon for søknaden (vedlegg 2 til søknad datert 15.09.1999) blant annet at det er deres HMS-policy å fokusere på bevaring av det ytre miljøet, at de velger SCR fordi denne teknologien anses å ha god virkningsgrad overfor NO_x-utslipp og at de ser på dette som en erfaring og innledning til framtidig satsing på NO_x-reduserende tiltak på rederiets skip. SFT kan ikke se at det er holdepunkter i søknaden fra rederiet eller i andre dokumenter forut for beslutningen om installering av SCR-anlegget for at finansiering fra tredjemann var utløsende for beslutningen. Noen rimelig sikkerhet for slik finansiering forelå heller ikke.

Gjennom tilsagnsbrevet under NO_x-red-programmet er Navion forpliktet til å holde anlegget i drift i minst 10 år. M/S Navion Dania går i regelmessig trafikk mellom Kårstø, Rafnes i Telemark og Stenungsund i Sverige. Ved anløp i Stenungsund betaler NavionDania redusert havneavgift fordi man har gjennomført NO_x-reduserende tiltak. De svenske havneavgiftene er gradert etter miljøstandard på skipene, hvor NO_x-reduserende tiltak utgjør en viktig komponent. Navion Dania har en betydelig besparelse på grunn av skipets lav-NO_x-profil.

Navion søkte om støtte til, og tok beslutning om å gjennomføre installeringen av SCR-anlegget om bord på Navion Dania, før utslippstillatelsen til Naturkraft, med adgang til å benytte tredjemannsløsninger for NO_x-utslipp, forelå. De hadde på dette tidspunkt heller ingen sikkerhet for at en slik eventuell adgang faktisk ville bli benyttet av Naturkraft, og at den i tilfelle ville bli benyttet nettopp i relasjon til SCR-prosjektet på Navion Dania. På denne bakgrunn og utifra Navions egen beskrivelse av motivasjonen for søknaden om støtte gjennom NO_x-red-programmet samt det faktiske incitamentet de hadde for å gjennomføre tiltaket gjennom reduserte havneavgifter i Sverige, er det etter SFTs vurdering ikke grunnlag for å anse Naturkrafts deltagelse i prosjektet for å ha vært utløsende for installeringen av SCR-anlegget. SFT kan heller ikke se at Naturkraft vil være avgjørende faktor for videre drift av anlegget, siden Navion er forpliktet til å holde SCR-anlegget i drift i 10 år. Drift av SCR-anlegget om bord på Navion Dania, med tilhørende reduksjoner i NO_x-utslipp, vil etter SFTs vurdering måtte ses på som et generelt tiltak gjennomført for å redusere de norske utslippene av NO_x.

Hensyn til miljøtilstanden
Intensjonen med NO_xRED-programmet var å redusere Norges totale utslipp av NO_x samt høste erfaringer med innføring av ny teknologi. Et hovedvilkår for å godkjenne tredjemannsløsninger er at hensynet til miljøet må ivaretas like godt som dersom konsesjonshaver gjennomførte utslippsreduksjonene fullt ut på eget anlegg.

Etter SFTs vurdering må det legges til grunn at installering og drift av Navion Danias SCR-anlegg ville finne sted uansett. Miljøtilstanden man må ta utgangspunkt i ved vurdering av adgangen til å gjennomføre tredjemannstiltak vil derfor måtte inkludere effekten av dette tiltaket. Godkjenning av drift av SCR-anlegget om bord på Navion Dania som tredjemannstiltak ville innebære at man så bort fra at dette tiltaket mest sannsynlig ville bli gjennomført og ha effekt uavhengig av Naturkrafts engasjement. Vilkåret om at miljøhensynet ivaretas like godt kan dermed ikke anses oppfylt i en slik situasjon.

Konklusjoner

Det omsøkte tredjemannstiltaket, drift av SCR-anlegg om bord på Navion Dania, tilfredsstiller etter SFTs vurdering ikke de krav som må være oppfylt for å godkjenne tredjemannsløsninger i hhv. Miljøverndepartementets retningslinjer for konsesjonsbehandling av gasskraftverk av 23.6.2001 og departementets omgjøringsvedtak av 6. oktober 2000.

SFT godkjenner ikke at Naturkraft kan godskrives utslippsreduksjoner oppnådd ved drift av SCR-anlegg om bord på Navion Dania som bidrag til oppfyllelse av kravene i utslippstillatelsene for gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes.

Klageadgang

Tillatelsen kan påklages til Miljøverndepartementet av sakens parter eller andre med rettslig klageinteresse innen 28.11.2003. Eventuell klage skal angi hva det klages over og den eller de endringer som ønskes. Klagen bør begrunnes, og andre opplysninger av betydning for saken bør nevnes. Klagen skal sendes til SFT.

Eventuell klage fører ikke automatisk til at gjennomføringen av vedtaket utsettes. SFT eller Miljøverndepartementet kan etter anmodning eller av eget tiltak beslutte at vedtaket ikke skal gjennomføres før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Avgjørelsen av spørsmålet om gjennomføring kan ikke påklages.

Med visse begrensninger har partene rett til å se sakens dokumenter. Nærmere opplysninger om dette fås ved henvendelse til SFT. Øvrige opplysninger om saksbehandlingsregler og andre regler av betydning for saken vil SFT også kunne gi på forespørsel.

Kopi av dette brev med vedlegg er sendt berørte i saken.

Med hilsen

Ingrid Bjotveit (e.f.)
Direktør for næringslivsavdelingen

Marie Nordby
Avdelingsdirektør

Kopi til:
Bellona
Sjøfartsdirektoratet
Finansdepartementet