Miljøverndepartementet
Postboks 8013 Dep
0030 OSLO

Dato: 14.01.2003
Vår ref.: 2002/1392-1

Retursystemet for elektrisk og elektronisk avfall

Oversendelse av SFTs forslag til løsninger for å redusere gratispassasjerproblemet

SFT ser alvorlig på at et stort antall produsenter og importører ikke etterlever forskrift om kasserte elektriske og elektroniske produkter (EE-forskriften). Disse gratispassasjerene oppnår betydelige besparelser som grovt anslås til 40 mill. kr. pr. år. Produsenter og importører som lar andre betale regningen, undergraver arbeidet med å øke returandelene og redusere utslippene av miljøgifter fra dette avfallet. Myndighetenes målsetting er å oppnå 80 % innsamling innen 01.07.2004.

Elektrisk og elektronisk (EE) avfall inneholder store mengder miljøgifter. SFT anslår at det årlig kasseres EE-produkter som inneholder 1,6 tonn kvikksølv, 61 tonn kadmium, 460 tonn bly, 9 tonn PCB og 710 tonn flammehemmende midler. Hvis dette avfallet kommer på avveier, medfører det en stor helse- og miljøbelastning.

SFT har kontrollert en del produsenter/importører og vil følge opp med stikkprøver. Vi foreslår å endre EE-forskriften slik at den blir tydeligere for næringslivet og lettere å kontrollere etter. Dagens forskrift er bl.a. ikke klar nok med hensyn til hvilke avfallsmengder den enkelte produsent/importør er forpliktet til å samle inn. Vi foreslår at forskrift om handtering av kasserte KFK-haldige kuldemøbel blir opphevet og bestemmelsene innarbeidet i EE-forskriften.

SFT foreslår å utrede en ordning med betydelig flere kontroller, utført av tredjepart utenfor SFT. Dette kan finansieres av bransjen, enten gjennom betaling for det enkelte tilsyn eller gjennom kollektiv finansiering.

EU-direktivet om "waste electrical and electronic equipment" blir snart vedtatt, og vil måtte implementeres i Norge innen ca. 01.07.2004. Direktivet vil stille krav om finansiell garanti, f.eks. gjennom forhåndsgodkjenning, for produsenter og

importører innen forbrukerdelen av EE-produktene. SFT foreslår å vurdere om en slik ordning bør gjennomføres for hele produktspekteret, eventuelt avgrenset til de største produsenter/importører.

__________________________________

Vi viser til Miljøverndepartementets brev av 10.07.02 der SFT fikk i oppdrag å foreslå løsninger på problemet med gratispassasjerer i retursystemet for elektrisk og elektronisk (EE) avfall.

Miljøproblemet

EE-produkter inneholder store mengder farlige miljøgifter som kvikksølv (1,6 tonn/år), kadmium (61 tonn/år), bly (460 tonn/år), PCB (9 tonn/år) og flammehemmende midler (710 tonn/år). Dersom disse stoffene ikke tas hånd om på en forsvarlig måte når produktene kasseres, vil de kunne lekke ut til miljøet. Dette kan føre til alvorlige helseskader som kreft, påvirkning på arvestoffene og skade på reproduksjonsevnen og fostre. Skadevirkninger oppstår bl.a. ved at stoffene er giftige og oppkonsentreres i næringskjeden og/eller brytes ned svært langsomt.

Dagens regulering

For å forhindre slike skadevirkninger fra EE-avfall, har EE-bransjen fått ansvar for å drive egne returordninger for avfallet. Bransjeansvaret reguleres gjennom forskrift om kasserte elektriske og elektroniske produkter (EE-forskriften), som trådte i kraft 1. juli 1999.

I tillegg har sentrale organisasjoner i EE-bransjen inngått en egen avtale med Miljøverndepartementet (MD) der bransjen forplikter seg til å samle inn 80 % av alt EE-avfall som oppstår pr. år innen 01.07.04. Returselskapene Renas AS, Elektronikkretur AS og Hvitevareretur AS, som ble opprettet på bakgrunn av avtalen, har gjort et godt arbeid, og har vært aktive pådrivere i bransjen slik at innsamlingsgraden for EE-avfall nå ligger på ca. 50 % i snitt (for 2001).

Norge var det første landet som innførte produsentansvar for EE-avfall, og det var derfor lite erfaring å bygge på når forskrift og bransjeavtale ble utformet. Miljøeffekten har vært god gjennom økende innsamling, men erfaringene har vist at det nå er nødvendig å justere forskriften og bruken av de ulike virkemidlene.

Omfanget av gratispassasjerproblemet

Produsenter og importører som ikke overholder kravene i EE-forskriften omtales som gratispassasjerer. Disse lar andre produsenter/importører i bransjen bære kostnadene ved å samle inn og behandle EE-avfallet sitt, og undergraver dermed arbeidet med å øke returandelene og redusere utslippene av miljøgifter fra avfallet.

Omfanget av gratispassasjerproblemet kan anslås fra importstatistikken til Toll- og avgiftsdirektoratet. Denne viser at i 2001 var det ca. 12.000 virksomheter som importerte EE-produkter til Norge mens ca. 10.500 av disse sto uten medlemskap i en kollektiv returordning, dvs. var potensielle gratispassasjerer. Dette er imidlertid en skjev framstilling siden hovedtyngden av virksomhetene uten medlemskap hadde liten import. Dersom vi tar hensyn til importmengden, finner vi at ca. 15-18 % av importen av EE-produkter (målt som vekt) skjer gjennom virksomheter som utgjør potensielle gratispassasjerer. Besparelsen disse virksomhetene oppnådde ved å ikke følge

EE-forskriften antas å utgjøre 35-43 mill. kr. pr. år. Vi anslår derfor problemomfanget grovt til middelverdien i intervallet, altså om lag 40 mill. kr. pr. år. Selv om det er stor usikkerhet knyttet til disse tallene, er det likevel grunn til å betegne besparelsen gratispassasjerene oppnår som betydelig.

En nærmere omtale av problemet med gratispassasjerer er gitt i vedlagte SFT-notat.

Forslag til løsninger på problemet

SFT har i løpet av høsten 2002 drøftet gratispassasjerproblemet med berørte aktører i

EE-bransjen, herunder med organisasjonene som er omfattet av bransjeavtalen. Vi har også, i to omganger, fått Det Norske Veritas (DNV) til å utrede mulige løsninger på problemet, se vedlagte rapporter. Enkelte av forslagene kan gjennomføres relativt raskt, mens andre forslag er mer omfattende. SFT anser det som viktig å vinne erfaring og se i hvilken grad de enklere forslagene reduserer gratispassasjerproblemet før mer omfattende og kostbare løsninger blir konkretisert og eventuelt gjennomført. Ambisjonen og gjennomføringstempoet må tilpasses de endringene som blir nødvendige når

EU-direktivet om "waste electrical and electronic equipment" (WEEE-direktivet) skal innarbeides i den norske reguleringen.

Tiltak på kort sikt

Kontroller utført av SFT
Ut fra praktisk tilgjengelige kontrollressurser vil SFTs tilsyn gjennomføres som stikkprøvekontroller, eventuelt som aksjoner mot et utvalg produsenter/importører. SFT vil kombinere besøk hos bedriftene med f.eks. varselbrev til utvalgte deler av bransjen, telefonoppfølging og informasjonsarbeid for å ansvarliggjøre bransjen.

Forenkling av EE-forskriften
Det er viktig å gjøre presiseringer i forskriften slik at den blir tydeligere for bedriftene og returselskapene. Noen forslag til slike endringer er omtalt i vedlagte SFT-notat. Kontroll og oppfølging vil da også bli enklere. SFT erkjenner at EE-forskriften er formulert slik at det kan være rom for misforståelser når den leses av aktører i bransjen. Dette er for så vidt naturlig siden forskriften ble utformet på et tidspunkt hvor man ikke hadde noen praktiske erfaringer å bygge på. Vi kan derfor ikke se bort fra at enkelte gratispassasjerer unnlater å følge forskriften pga. misforståelser i forhold til pliktene. Dette er likevel neppe hovedregelen, i alle fall ikke for de større produsentene og importørene.

SFTs kontroller har vært fokusert på å sjekke om produsent/importør har etablert et retursystem eller ikke for sine EE-produkter. Det er imidlertid nødvendig også å kunne kontrollere ytelsen til retursystemet, dvs. om forpliktelsen til å samle inn en tilstrekkelig mengde EE-avfall er oppfylt. Slik forskriften er formulert, har dette vist seg praktisk vanskelig.

Et viktig tiltak er derfor å endre forskriften slik at kontroll av innsamlet mengde blir lettere å gjennomføre. Dette vil gi myndighetene et bedre grunnlag for å følge opp kontrollene med rettleding, tvangsmulkter og anmeldelser til politiet i de mer alvorlige tilfellene. Det vil også gi større tydelighet for produsenter og importører i forhold til hvilke mengder de er forpliktet til å samle inn.

Vi foreslår også å endre rapporteringsplikten i forskriften til en dokumentasjonsplikt. Slik bestemmelsen er utformet i dag har de mange tusen bedriftene som er omfattet av forskriften årlig rapporteringsplikt til SFT. I praksis er dette umulig for SFT å følge opp.

På lang sikt kan elektronisk rapportering være en løsning, men dette må i så fall utredes nærmere.

Mulighet for kontroller utført av uavhengig tredjepart
På bakgrunn av det store antall gratispassasjerer i systemet foreslår SFT at det på noe lenger sikt utredes en ordning med betydelig flere kontroller, utført av tredjepart utenfor SFT. Det vil si at hele eller deler av kontrollarbeidet utføres av en uavhengig instans som får delegert myndighet til dette, se nærmere omtale i DNV-rapporten i vedlegg 4. Vi vil understreke at denne løsningen foreløpig er en skisse som eventuelt må utredes nærmere. Det finnes pr. i dag noe praktisk erfaring med slike løsninger, bl.a. innen kontroll av taubaner. Kontrollene kan finansieres av bransjen gjennom et gebyr som betales av den kontrollerte virksomheten. Dette krever at det innføres en egen gebyrhjemmel som mest hensiktsmessig kan tas inn som en bestemmelse i EE-forskriften. Alternativt kan organisasjonene som har inngått bransjeavtalen tilføre de økonomiske ressursene som trengs, jf. vedlagte brev av 24.10.02 fra organisasjonene til SFT. Gjennomføring av et slikt opplegg krever avgrensninger og vurderinger av hvor store økonomiske byrder som kan belastes mindre bedrifter.

De økonomiske og administrative konsekvenser av en betydelig økt kontrollinnsats vil i hovedsak ligge på bransjen. Et grovt anslag tilsier at dersom man ønsker å gjennomføre 100 kontroller pr. år, vil de samlede kostnader beløpe seg til over 5 mill. kr. årlig. Denne kostnaden må vurderes opp mot kostnadene som i dag belastes de bedriftene som etterlever regelverket. I tillegg vil SFT måtte bidra betydelig i en oppstartsfase for å utvikle kontrollkriterier, kartleggingsrutiner etc.

Offentlige innkjøp og lov om årsregnskap
Lov om årsregnskap m.v. krever at opplysninger om en virksomhets miljøpåvirkninger tas med i årsberetningen. Her bør miljøvernmyndighetene være pådriver for at overholdelse av EE-forskriften tas opp i produsent/importørs årsberetning og kontrolleres av revisor. Organisasjonene med bransjeavtale har påpekt dette i vedlagte brev. De foreslår at årsberetningen skal opplyse hvilke lovpålagte returordninger bedriftens produkter inngår i. Videre bør Staten og andre offentlige innkjøpere oppfordres til å kun kjøpe EE-produkter fra produsenter/importører som kan dokumentere at de etterlever EE-forskriften.

Tiltak på lang sikt

Gjennomføring av kommende EU-regelverk
WEEE-direktivet fra EU er i ferd med å bli vedtatt og vil trolig tre i kraft i begynnelsen av 2003. Dette er EUs nye EE-regelverk som vil måtte implementeres i Norge innen ca. 01.07.04. Hovedtrekkene i direktivet er i tråd med EE-forskriften, bortsett fra et krav om individuelt produsentansvar for EE-avfall som er forbruksavfall. Det vil si at produsent/importør bare skal være ansvarlig for innsamling og behandling av avfall fra produkter han selv har produsert eller importert. Kravet gjelder for EE-produkter tilført markedet etter ca. 01.07.05 (30 måneder etter direktivet trer i kraft). Direktivet krever også at det skal foreligge en finansiell garanti vedrørende returordningen for EE-avfallet før produsent/importør får lov til å bringe produktene inn på markedet.

Det individuelle produsentansvaret vil trolig redusere gratispassasjerproblemet for den delen av avfallet som er forbruksavfall. Andre deler av EE-avfallet (produksjonsavfall og avfall fra produkter tilført markedet før 01.07.05) vil imidlertid være omfattet av et kollektivt produsentansvar, og her vil problemet kunne bestå.

SFT foreslår å oppheve forskrift om handtering av kasserte KFK-haldige kuldemøbel og innarbeide bestemmelsene herfra i EE-forskriften når EUs regelverk blir implementert.

Mulig forhåndsgodkjenning av importører og produsenter
SFT vil peke på muligheten av å utforme krav til forhåndsgodkjenning for produsent, importør og returselskap over en viss størrelse. Dette vil være en variant av WEEE-direktivets krav om finansiell garanti. Forhåndsgodkjenning kan gjennomføres i praksis ved at returordningen til selskapene og frittstående produsenter/importører må godkjennes etter en egen verifiseringsprosess før EE-produktene de står for kan tilføres markedet. Det vil være naturlig at godkjenningsoppgaven legges til en nøytral tredjepart.

Ordningen kan ev. utvides slik at produsent/importør kan betale en egen avgift ved manglende godkjenning. En slik gratispassasjeravgift kan enten gå inn i statskassen eller kanaliseres tilbake til retursystemene for EE-avfall.

Siden alle returselskaper, produsenter og importører over en viss størrelse skal gjennom en godkjenning, vil de økonomiske og administrative konsekvensene for bransjen være relativt store sammenlignet med tiltakene på kort sikt. Ordningen og konsekvensene er nærmere omtalt i DNV-rapportene i vedlegg 4 og 5. SFT understreker imidlertid at den foreslåtte ordningen så langt ikke er konsekvensvurdert fullt ut.

Et alternativ til forhåndsgodkjenning vil være å knytte alle produsenter/importører og alt EE-avfall direkte opp mot ordningen med finansiell garanti i det nye EU-regelverket. I WEEE-direktivet stilles det krav til en slik garanti for den delen av EE-avfallet som faller inn under det individuelle produsentansvaret, altså forbruksavfallet. En fordel med dette vil være at EE-regelverket blir mer ensartet og oversiktlig. Hvordan en slik løsning skal se ut i praksis, vil avhenge av måten myndighetene velger å implementere WEEE-direktivet på.

Med hilsen

Håvard Holm
SFT-direktør

Merethe Steen
direktør for Lokalmiljøavdelingen

Vedlegg:
1. SFT-notat av 11.12.02 om gratispassasjerproblemet
2. SFT-notat av 11.12.02 om forslag til endringer i EE-forskriften
3. Brev av 24.10.02 fra bransjeorganisasjonene til SFT
4. DNV-rapport - forprosjekt om effektivisering av arbeidet med EE-avfall
5. DNV-rapport - effektivisering av arbeidet med EE-avfall