Sør-Varanger kommune
Postboks 406
9915 KIRKENES

Dato: 16.02.2004
Vår ref.: 2002/831

Tilbakemelding på søknad

Vi viser til Deres søknad om omlasting av russisk råolje fra skip til skip i Bøkfjorden ved Kirkenes. SFT har vurdert søknaden og de 15 høringsuttalelsene som er innkommet i saken. Høringsuttalelsene er sendt kommunen 21.10.03, og kommunen har i brev av 03.11.03 kommentert disse. Miljørisikoanalysen ble sendt på høring 30.10.03. Det er innkommet to uttalelser til denne som også er sendt kommunen. Vi viser også til møte den 27.11.03 vedrørende søknad til omlasting av russisk råolje i Bøkfjorden fra Kirkenes Transit.

SFT har vurdert Sør-Varanger kommunes søknad og de mottatte høringsuttalelsene, og har kommet frem til at det er behov for et mer konkret søknadsgrunnlag for å kunne avgjøre om det skal gis tillatelse etter forurensningsloven til oljeomlastingsaktiviteter. Det er særlig behov for mer informasjon om type skip, forankring/fortøyning, lasteanordninger og mulighet for å håndtere oljedamputslipp. Mer konkret om hva slags tilleggsinformasjon som trengs, vil fremgå nedenfor.

Basert på kommunens hittil innsendte informasjon og de innspill som er kommet i høringsrunden, vil vi i det følgende også kommentere forhold som vil bli tillagt vesentlig vekt i en avgjørelse om tillatelse.

Avklaring om konsekvensutredning

Det har vært nødvendig å avklare om tiltaket omfattes av plan- og bygningslovens regler for konsekvensutredning. Det er Kystverket, Olje og Energidepartementet og Miljøverndepartementet som beslutter om det foreligger plikt til konsekvensutredning innen sine respektive ansvarsområder.

Olje- og Energidepartementet har i brev av 06.01.04 til søkeren svart at dersom det velges et fast depotskip, kan dette innebære utredningsplikt, men at dette må vurderes igjen utifra en konkretisering av operasjonen.

Miljøverndepartementet kan kreve konsekvensutredning i medhold av plan- og bygningsloven § 33-2 tredje ledd. SFT vil ta initiativ overfor Miljøverndepartementet for å avklare om departementet anser at tiltaket er utredningspliktig. Vi gjør oppmerksom på at en eventuell tillatelse fra SFT ikke vil kunne gis før spørsmålet om konsekvensutredning er avklart.

Høringsuttalelsene

Det er kommet uttalelser fra bl.a Kystverket, Fylkesmannen i Finmark, lokale interesseforeninger og naturvernorganisasjoner. Søkeren har kommentert disse. Uttalelsene vil bli nærmere gjengitt og behandlet i avgjørelsen av denne saken.

SFT forutsetter at tilleggsopplysningene som innsendes ikke vil endre saksbildet i den grad at det blir behov for en ny høringsrunde.

Generelt

Slik SFT har forstått skal kommunen ikke selv stå for driften av omsøkte virksomheten, men overlate dette til en operatør. Det er en viktig forutsetning for at SFT skal kunne gi tillatelse til den omsøkte virksomheten at SFT kjenner til hvilken kompetanse denne operatøren besitter. SFT må i den forbindelse derfor ha informasjon om aktuelle operatører og deres kompetanse.

SFT vil peke på at konsekvensene ved et eventuelt oljeutslipp kan bli svært omfattende, både miljømessig og økonomisk. Forurensningslovens § 7 pålegger den ansvarlige ved fare forurensning å iverksette tiltak for å hindre at forurensningen inntrer. Har forurensningen inntrådt skal han sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av den. Den ansvarlige plikter også å treffe tiltak for å avbøte skader og ulemper som følge av forurensningen eller av tiltakene for å motvirke den. Den ansvarlige skal betale de kostnader som en eventuell forurensning medfører. Det er ikke satt noen begrensning for disse kostnadene eller for hvor langt skadevirkningene av en forurensning skal avbøtes, hverken geografisk eller i tid. Kommunen skal derfor redegjøre for sin økonomiske evne og/eller andre arrangementer som vil kunne ivareta økonomiske krav som følge av en eventuell akutt forurensning.

Søknaden fra kommunen om omlasting av russisk råolje i Bøkfjorden omfatter to alternative fremgangsmåter. Alternativ A gjelder bruk av et depotskip eller en flytende innretning for lagring av olje som vil ligge fast forankret mens mindre losseskip vil avlevere råolje til dette skipet. Deretter vil råoljen, etter å ha vært lagret i depotskipet for kortere eller lengre periode, overføres til et lasteskip for videre transport til mottagerhavn. Alternativ B innebærer lasting av olje direkte fra losseskipet til lasteskipet (skip til skip-operasjon.

Søkeren har i kommentarene til høringsuttalelsene antydet at alternativ B eventuelt kan legges til grunn i første omgang, men SFT er ikke sikker på at dette gir den beste løsning. Kommunen bes gjøre nærmere avklaringer, eventuellt i samråd med aktuell operatør, om hvilket omfang som skal planlegges for i de kommende år og hvorvidt det vil være spesielle perioder av året som vil ha større aktivitet. Det må videre oppgis eierskap til skip som vil benyttes, hvordan skipene er utstyrt samt mannskapenes kompetanse og erfaring generelt og fra denne type operasjoner spesielt. Ved eierskifte skal det sendes melding til SFT.

I det foreliggende materiale er det ikke godtgjort at forankring på svai etter alternativ A eller B har tilstrekkelig sikkerhet under ulike vær- og strømforhold til at SFT på nåværende tidspunkt kan gå inn for en slik løsning. Dersom søkeren vurderer forankring på svai som aktuelt, må det framlegges dokumentasjon fra ekstern kompetent institusjon på at forankringen er tilfredsstillende og at operasjonen kan gjennomføres med tilstrekkelig sikkerhet før vi kan kan ta stilling til dette alternativet. De oppsatte kriterier nedenfor er derfor basert på at enten depotskipet under alternativ A eller lasteskipet under alternativ B er fast fortøyd til land og med et tilstrekkelig ankringsopplegg som hindrer skipet å drive av. Det skal dokumenteres av ekstern kompetent institusjon at forankringen er tilstrekkelig for de forhold som kan inntreffe på omlastingsstedet.

Det er etablert internasjonale retningslinjer for skip til skip omlastingsoperasjoner av International Chamber of Shipping og Oil Companies International Marine Forum: "Ship to ship transfer guide (petroleum)" tredje utgave 1997. SFT vil ved behandling av søknaden vektlegge de anbefalinger denne veiledningen gir, der det er relevant.

Miljørisiko

SFT har gått gjennom miljørisikoanalysen fra Sør-Varanger kommune, og har funnet at den ikke inneholder alle elementer som er nødvendig for SFTs behandling av søknaden. Miljørisikoanalysen må for det første omfatte innseilingen (fra 12 nm utenfor grunnlinjen) til omlastingsstedet. Den må også omfatte hvilke konsekvenser et oljeutslipp kan få for laksen i de nasjonale laksefjordene Bøkfjorden, Neidenfjorden og Korsfjorden. I tillegg skal aktuelle tiltak for redusere miljørisikoen beskrives, og det skal godtgjøres at miljørisikoen er innenfor de kriterier som er fastsatt for disse fjordarmene. Revidert miljørisikoanalyse må sendes inn.

Beredskapsanalyse

Som følge av dette må beredskapsanalysen som følger søknaden oppdateres. Vi presiserer at dette gjelder både inn/utseilingen og på omlastingsstedet. Det skal angis hvilke aksjonsformer/-metoder som er aktuelle og hvilken prioritet de forskjellige innsatsmetodene har. Beredskapen skal dimensjoneres med hensyn på responstid, antall personell av ulike kategorier og krav til deres kompetanse, samt type og mengde materiell.

I tillegg må beredskapsanalysen justeres slik at den kartlegger og tar hensyn til den aktuelle råoljens egenskaper med hensyn på personell- og miljøsikkerhet, skadepotensiale og andre relevante forhold. Analysen sendes SFT.

Beredskapsplan

På grunnlag av beredskapsanalysen, må det til søknaden utarbeides en beredskapsplan.

Beredskapsplanens geografiske virkeområde skal som et minimum omfatte alle aktiviteter i forbindelse med omlastingen innenfor Bøkfjorden, Neidenfjorden og Korsfjorden. Ved bestemmelse av virkeområde skal det tas hensyn til drivbaneberegninger for den aktuelle oljen og relevante vær/strømforhold. Vi vil påpeke at denne begrensning gjelder plikten til å bygge opp en beredskap. Plikten til å aksjonere har ikke en slik begrensning.

Beredskapsplanen skal beskrive alle faser av en forurensningsaksjon. Vi har i vedlegg 1 angitt nærmere hva en beredskapsplan forventes å omfatte.

Operasjon/forebyggende tiltak

Inn-/utseiling, ankring, fortøyning og overføring av last skal skje under betryggende vær, strøm, is og lysforhold. Søker må utrede og informere SFT om relevante operasjonsgrenser under normal drift og i en uhellsituasjon for hele omlastingsoperasjonen. Søker skal foreslå nødvendige forebyggende tiltak for å hindre at en eventuell akutt forurensning sprer seg til sårbare miljøressurser.

Søker må også innsende dokumentasjon på at bunnforhold og andre forhold av betydning for forankring av de skip som er aktuelle, er vurdert. Det må videre fremlegges nærmere informasjon om strøm- og isforhold lokalt på omlastingsstedet og i influensområde for et oljeutslipp. Det skal gjennomføres en vurdering av hvordan disse forhold påvirker omlastingsoperasjonen og beredskapen mot akutt forurensning.

Operasjon i isfyllte farvann stiller spesielle krav til skipenes tekniske standard og operasjon og til forankringen. I beredskapssituasjoner vil is medføre meget store problemer, både for mekanisk oljevern og for en eventuell dispergeringsberedskap. Da SFT ikke er kjent med at det finnes utprøvde beredskapsmetoder for isfyllte farvann og som kan benyttes nær tankskip med råolje, vil en eventuell tillatelse til omlasting være begrenset til perioder av året der omlastingsstedet med omgivelser er isfritt.

Søker bes redegjøre for hovedtrekk i prosedyrer for normale aktiviteter som inn/utseiling, ankring, fortøyning, overføring av olje, stopp i overføringen og avgang.

SFT legger for øvrig til grunn at det i søknaden forutsettes at det kun skal benyttes tankskip med dobbelt skrog.

Ballastvann

Ballastvann kan medføre forurensning i de tilfelle det inneholder forurensende stoffer og/eller organismer som ikke er naturlig forekommende der ballastvannet slippes ut. Forurensende stoffer og eventuelle utslipp av dette er regulert av internasjonalt regelverk.

Det er ikke iverksatt tilsvarende internasjonale eller nasjonale regler for ballastvann som kan inneholde fremmede organismer. I Deres brev av 03.11.03 hevdes det at losseskipene som kommer til Bøkfjorden med russisk råolje, vil innebære en tilnærmet neglisjerbar risiko for introduksjon av fremmede arter. Selv om dette skulle medføre riktighet, er det en annen situasjon for tankskip som kommer fra Europa eller USA. Disse vil kunne medbringe arter som ikke er naturlig forekommende i Bøkfjorden eller området rundt. Det vil derfor være aktuelt å stille krav til håndteringen av ballastvann.

Oljedamp (VOC)

Når olje lastes til skip med tomme oljetanker fortrenges oljedampen som er i tankene og medfører forurensende utslipp av oljedamp til luft. Denne oljedampen betegnes også VOC. Norge har inngått forpliktende internasjonale avtaler om reduksjoner i utslipp av oljedamp. Lasting og lagring av råolje offshore er en av de største kildene til utslipp av oljedamp i Norge. SFT har derfor stilt strenge krav til slike utslipp, og tidsplanen for innfasingen av teknologi som reduserer oljedamputslippene offshore er laget for at forpliktelsene skal kunne nås i 2005. Utslippet av oljedamp fra eventuell oljeomlasting i Bøkfjorden kommer i tillegg til eksisterende utslipp, og det er derfor nødvendig også å stille krav til utslippene av oljedamp fra denne virksomheten.

Kravene SFT har satt til utslipp av oljedamp fra skytteltankere og lagerskip offshore sier at skytteltankere og lagerskip skal være utstyrt med teknologi som reduserer utslippene av oljedamp med minst 78 %. Videre stilles det krav om at 90 % av oljen skal lagres og lastes med slik teknologi innen 2008. Innfasingsplanen er laget fordi ny teknologi må ettermonteres på eksisterende skytteltankere, og det tar tid å gjennomføre alle disse tiltakene. Videre er det også tatt hensyn til at teknologien i blant kan være ute av drift. For norsk sokkel betyr dette at utslippet av oljedamp fra bøyelasteoperasjoner maksimalt skal være ca 0,06 % av oljen som lastes. Tallet er beregnet på bakgrunn av oljekvaliteten på norsk sokkel. Flere av lagerskipene har imidlertid et svært lite utslipp av oljedamp, og det er sannsynlig at bruk av beste teknikker (BAT) for reduksjon av utslipp av oljedamp på lagerskip vil gi bedre utslippsreduksjon enn 78 %.

SFT vil stille kravet til utslipp av oljedamp fra omlasting av olje med utgangspunkt i kravene som gjelder for tilsvarende utslipp offshore. Videre kan det settes krav om at beste tilgjengelige teknikker (BAT) for reduksjon av oljedamputslipp skal benyttes. Kravene kan i så fall innebære at utslippene av oljedamp fra hele virksomheten må være mindre enn ca 0,05 % av oljen som omlastes. Gradvis innfasing av teknologi på samme måte som i Nordsjøen er ikke lagt til grunn her, siden oljeomlastingen er ny virksomhet. Videre er det antatt at teknologiens regularitet vil være 100 %.

For å kunne fastsette de helt konkrete utslippskravene, må SFT ha opplysninger om aktuell utslippsreduserende teknologi som planlegges tatt i bruk for å oppnå utslippsreduksjoner i hht ambisjonsnivået som er beskrevet. Det trengs også data om oljekvalitet og opplysninger om hvor stort utslippet av oljedamp forventes å være dersom det ikke brukes teknologi som reduserer utslipp av oljedamp.

Avfall/farlig avfall

Kommunen skal innsende dokumentasjon på at den kan ta hånd om avfall som oppstår som følge av omlastingsoperasjonen på forsvarlig vis og i tråd med gjeldende regelverk. Dette omfatter både fast og flytende avfall så vel som farlig avfall. Det skal også planlegges for midlertidig lagring og levering av oljeholdig avfall som følge av en akutt forurensning. Dette skal dokumenteres i beredskapsplanen for virksomheten.

Forhold til andre myndigheter

Det forutsettes at søkeren informerer og innhenter nødvendige tillatelser hos Kystverket og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Vi gjør oppmerksom på at Forsvaret stiller egne krav til blant annet melding om anløp, seilingsrute etc.

SFT forutsetter at de nasjonale og internasjonale lover og forskrifter som kommer til anvendelse på denne type operasjon, er kjent for søker og vil bli fulgt.

Oppsummering av hvilke opplysninger som må sendes inn

I stikkordsform følger en oppsummering av den informasjonen søker må innsende:

• Informasjon om aktuell operatør, valg av skip, størrelse, hvor ofte omlasting vil skje,
• Hvordan økonomiske krav ved et eventuelt større oljeutslipp vil kunne bli ivaretatt
• Justert miljørisikoanalyse der innseiling og event. kriterier for laksefjorder er tatt hensyn til
• Justert beredskapsanalyse
• En helhetlig beredskapsplan (ref vedlegg 1)
• Operasjonsgrenser for både normaloperasjon og uhellsituasjon
• Aktuelle forebyggende tiltak under selve omlastingen for å forhindre akutt utslipp
• Vurdering av strøm- og isforhold på omlastingsstedet og hvordan disse påvirker beredskapstiltak
• Beregning av oljedamputslipp med og uten tiltak, samt redegjørelse for tekniske tiltak (beste tilgjengelige teknikker) som planlegges for å redusere utslippene
• Beskrivelse av kommunens tiltak for å håndtering av oljeholdig avfall

Videre saksbehandling
Når SFT har mottatt den ovenfor etterspurte informasjonen, vil vi vurdere om tillatelse kan gis i medhold av forurensningsloven § 11 jf § 16. SFT vil i en tillatelse stille vilkår for virksomheten og tillatelsen vil kunne bli gitt for en avgrenset periode, evt med en prøveperiode. SFT kan gi rammer for virksomhetens omfang. SFT er av den oppfatning at det kun kan være aktuelt med én operatør av slik virksomhet i Bøkfjorden.

SFT ber med dette kommunen om å sende inn den ytterligere informasjon som er nødvendig for å kunne ferdigbehandle søknaden og som er omtalt under de enkelte avsnitt ovenfor, herunder beredskapsplanen, minst 4 måneder før omlastingsoperasjonen er tenkt å starte.

Med hilsen

Ingrid Bjotveit (e.f.)
Direktør for næringslivsavdelingen

Anne-Grethe Kolstad
seksjonssjef

Kopi til:
Miljøverndepartementet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Kystverket
Sjøfartsdirektoratet
Kirkenes Transit
Høringsparter

Vedlegg 1: Enkelte aktuelle momenter for innhold i beredskapsplan

• Varsling
  - motta, vurdere varselet og viderevarsle
• Mobilisering
  - vurdere miljørisiko, miljøprioritet og tiltak som grunnlag for dimensjonering av innsatsen
  - etablere miljømål for innsatsen
  - mobilisering av førsteinnsats/planlegge ytterligere behov og ressurstilgang
• Bekjempning
  - bekjempning - avklare innsats, gi ordre og gjennomføre tiltak
• Overvåking
  - starte overvåking av aksjon og miljøet spesielt
• Sanering
  - iverksette sanering analysert med utgangspunkt i avsluttet bekjempningsfase
• Restaurering
  - om nødvendig iverksette restaurering (tiltak som iverksettes etter sanering er avsluttet) for å tilbakeføre forurenset område til faglig forsvarlig "forurenset" nivå basert på miljørisikoanalyse
  - disponering av forurenset masse/oljeholdig avfall
• Avslutte
  - demobilisere, befare og rapportere, vurdere behov for ytterligere miljøtekniske undersøkelser, overvåke og følge opp
  - evaluere aksjonen

I tillegg til beskrivelse av fasene skal beredskapsplanen som et minimum inneholde:

- definerte fare- og ulykkessituasjoner (uhellsscenarier)
- etterprøvbare mål for beredskapen
- råoljens egenskaper ift personsikkerhet, miljø og aksjonerbarhet
- responstid for beredskapen
- dimensjonering av personell, deres kompetanse og nødvendig personlig verneutstyr
- dimensjonering av innsatsmateriell, typer og mengder, herunder båter, lenser, opptaksutstyr etc
- beskrivelse av eventuelt beredskapssamarbeid med eksterne parter
- beskrivelse av øvelsesopplegg