Bergen kommune
P.b. 7700
5020 BERGEN

Dato: 5.10.2004
Vår ref.: 2002/101

Tillatelse til gjennomføring av tiltak ved Kollevågen avfallsfylling på Askøy

Statens forurensningstilsyn gir Bergen kommune tillatelse etter forurensningsloven til å gjennomføre tiltak ved Kollevågen avfallsdeponi på Askøy. Det stilles krav om teknisk og miljømessig kontroll og oppfølging under gjennomføring av arbeidet, og om etablering av etterkontroll- og overvåkingsprogram.

Vi viser til Deres søknad av 16.2.04 om gjennomføring av tiltak ved Kollevågen avfallsdeponi på Askøy.

Bakgrunn

Kollevågen var Bergen kommunes avfallsdeponi i perioden 1930-1975. Avfall ble fraktet i lektere og tømt i sjøen. I perioden 1975-1982 ble avfall dradd på land. Avfallsplassen består av fire fyllinger som i hovedsak er plassert i viker og de indre buktene av vågen. Totale avfallsmengder er i størrelsesorden 450 000 m³. Den dominerende delen av avfallet, anslagsvis minst 90 % ligger under sjønivå. Fyllingene opplyses å bestå både av industriavfall og husholdningsavfall.

Tidlig på 80-tallet ble området tilrettelagt som friluftsområde. For å hindre eksponering av fyllingene ble de opprinnelig dekket med ca 0,3 m med skjellsand fra kote 0 til -3 m. De delene av deponiene som ligger over vann ble dekket av et 0,1 m-0,4m tykt jordlag og sådd til. Området er regulert til friluftsområde. Det har vært slitasje på tildekkingen, og avfall har til dels ligget eksponert, spesielt i tidevannssonen.

Miljøtekniske undersøkelser ble satt i gang i 1997 som følge av pålegg fra SFT i 1996.

De utførte undersøkelsene viser at avfallet og bunnsedimentene inneholder til dels høye konsentrasjoner av miljøgifter. Undersøkelser har vist at marine organismer fanget i Kollevågen inneholder høye konsentrasjoner av PCB. Blåskjell plassert i Kollevågen viser økt opptak av PCB og større opptak enn blåskjell plassert i sjøen utenfor.

På grunnlag av undersøkelsene ga SFT i brev av 9.2.98 varsel om pålegg om tiltak, og Bergen kommune utarbeidet et forprosjekt der alternative tiltak ble drøftet. I 2001 ga SFT pålegg til kommunen om å legge fram en konkret plan for tiltak. Da det var usikkerhet rundt effektene av det foreslåtte tiltaket, ble det foretatt en gjennomgang og evaluering, som resulterte i et revidert forslag. Dette ble framlagt i møte 17.9.03. SFT vurderte at det fremdeles var mangelfull dokumentasjon og vurdering av forventede effekter av tiltak. For å holde framdrift, ble imidlertid konklusjonen at kommunen burde oversende søknad om tiltak slik at høringsprosessen kunne starte opp. SFT anså imidlertid at ytterligere feltundersøkelser og dokumentasjon var nødvendig for å fatte vedtak i saken. Da rapporten, som ble oversendt 15.6.04, ikke utdypet forholdet rundt utlekking av miljøgifter eller effekt av tildekking, konkretiserte SFT behovet for dokumentasjon/vurdering av effekt av tiltak i pålegg av 5.7.04. Rapporten "Kollevågen avfallsdeponi, Askøy. Tiltak mot spredning av miljøgifter. Effekt av tiltak. Vurdering" ble oversendt SFT ved brev av 13.9.04 fra Multiconsult.

Søknad og søknadsdokumentasjon

Bergen kommune søkte ved brev av 16.2.04 om gjennomføring av tiltak:

Kommunen har satt følgende miljømål:

1) egnethet klasse 2 for bading og rekreasjon i henhold til SFT-veileder 97:03 "Klassifisering av miljøkvalitet i fjorder og kystfarvann"
2) Kollevågen skal ikke ha en negativ effekt på miljøtilstanden i nærliggende sjøområder (Hauglandsosen) og Byfjorden. Miljøtilstanden i biota skal på sikt bli minst like god som i Hauglandsosen.
3) Tidevannets påvirkning på avfallsfyllingene skal reduseres slik at potensialet for utvasking av miljøgifter reduseres. Spredning av eventuell partikkelbundet forurensning skal stanses.

Miljømål nr 2 er konkretisert i Multiconsult-rapport 610306-4:

- den påviste gradienten av PCB-innhold i blåskjell ut av Kollevågen skal elimineres og sum PCB7-innholdet skal være <10 µg/kg v.v. (tilstandsklasse II)
- torskelever: sum PCB 7 < 2500 µg/kg v.v. Torskefilet: tilstandsklasse II
- flyndre: tilstandsklasse II for skrubbe
- ål: samme konsentrasjonsnivå i Kollevågen som i Hauglandsosen

Kort gjennomgang av tiltaket og effekter av dette slik det er beskrevet og vurdert i søknad og utredninger fra Bergen kommune ((Multiconsult- rapport 400879-3, 610306-1 og 610306-4):

Det omsøkte tiltaket vil omfatte utbedring av tildekkingslaget på avfallsfyllingenes landområder, tildekking av deponiene under vann og tildekking av sjøbunnen utenfor avfallsfyllingene.

Utbedring av tildekkingslaget på avfallsfyllingenes landområder er planlagt for å eliminere risikoen for helseskadelige effekter ved kontakt med forurensede masser. Det skal dekkes til slik at tildekkingslaget overalt blir minimum 0,5 m. Formålet med å dekke til avfallsfyllingene under vann er både å hindre eksponering av avfall og spredning av partikkelbundet forurensning, samt redusere tidevannspåvirkning og utvaskingspotensiale. Tildekking av forurensede sedimenter skal stoppe spredning som følge av oppvirvling og bioturbasjon, samt redusere diffusjon.

Tildekkingsmaterialet (subbus/knust steinmateriale) vurderes i søknaden å være godt egnet og vil ligge stabilt hvis tildekkingen dimensjoneres og legges ut riktig. Dette må følges opp med ettersyn av tildekkingslaget. I strandsonen (kote 1 til -3) skal det over tildekkingslaget legges et erosjonsvern for å beskytte tildekkingen mot påvirkning fra bølger og is.

Fra kote 1 til minus 3 vil tiltak omfatte tildekking med 0,35 m 0-4 mm knuste masser, alternativt 0-32 mm (subbus). Over tildekkingen legges det erosjonsvern av fiberduk og ca 0,25 m med velgraderte knuste steinmasser. På badestrendene legges det også 0,3 m med natursand. Fra kote minus 3 til foten av fyllingsskråningen skal det dekkes med 0,5 m med subbus (0-4 mm eller alternativt 0-32 mm). Bunnsedimentene skal dekkes med 0,5 m subbus. Sjøbunnen skal dekkes med fiberduk før utlegging av dekkmasse for å hindre oppvirvling.

Det oppgis at anleggsarbeidene skal overvåkes for å sikre at disse til enhver tid foregår på en mest mulig miljøvennlig måte. Tildekkingsmasser som spres ut skal registreres. Etter avsluttet tildekking skal lagtykkelsen kontrolleres.

I følge kommunen vil tiltaket ikke vanskeliggjøre eller være til hinder for senere supplerende tiltak om dette skulle være nødvendig. Kommunen anser at tiltaket vil være tilstrekkelig for å redusere utlekking til et akseptabelt nivå, men at ytterligere tiltak eventuelt må vurderes dersom overvåking senere viser at det er behov for det.

For å kunne vurdere effekt av tiltak nærmere, er det våren og sommeren 2004 gjennomført målinger av vannstand i brønner i deponiene (5 måleserier) og det er tatt vannprøver fra brønnene (én prøvetaking). Ulike spredningsveier for miljøgifter er vurdert i Multiconsult-rapport 610306-4:

Tidevannsvariasjon har innvirkning på vannutveksling med grunnvannet i deponiene, og fører isolert sett til en netto vannstrøm fra dette til sjøen. Denne tidevannspåvirkningen vil føre til at løste miljøgifter, inklusive PCB, transporteres ut av deponiene. Vannstandsobservasjonene tyder i følge undersøkelsen på at tidevannspåvirknignen i fyllingene har mye mindre betydning enn tidligere antatt. Det planlagte tildekkingslaget vil iflg rapporten ha en permeabilitet som er ca 10 ganger lavere enn for avfallet i de ytre delene av fyllingene, og dermed dempe vannutveksling.

Transport av partikler fra avfallet og ut til sjøen vurderes i rapporten som relativt liten. I den grad det foregår slik spredning, vil dette bli effektivt redusert med tiltaket. Eventuell spredning pga biologisk aktivitet i overflata av avfallet mot sjøen, vil også stoppes effektivt med tiltaket.

Spredning av miljøgifter fra sedimentene vil i følge rapporten i stor grad avhenge av grad av bioturbasjon (omrøring pga biologisk aktivitet), men det sies at bunnfaunaen i området sannsynligvis er relativt fattig.

Det er utført beregninger for de spredningsmekanismer det har vært mulig å modellere og kvantifisere. Utførte vurderinger og beregninger tyder i følge rapporten på at det alt overveiende av utlekking av PCB og andre miljøgifter til Kollevågen skjer fra de forurensede sedimentene. Grunnvannstransport og tidevannspåvirkning utgjør beregningsmessig i størrelsesorden mindre enn 1% av utlekkingen fra sedimentene. Resultatene indikerer også at grunnvannets påvirkning av deponiene er neglisjerbar i forhold til tidevannet. Basert på erfaringer fra andre tilsvarende prosjekter og forskning, antas bioturbasjon å være den dominerende spredningsmekanismen for spredning av miljøgifter fra sedimentene til sjøen. Det planlagte tiltaket vil effektivt stoppe denne type spredning, og det vil derfor også ha meget god effekt på den totale utlekkingen av miljøgifter til Kollevågen - beregningsmessig mer enn 95 % - også om den relative betydningen av bioturbasjon reduseres til en tidel. I følge rapporten hefter det til dels store usikkerheter ved beregningene, og det er heller ikke alle aktuelle spredningsmekanismer som fanges opp. Dette gjelder partikkelspredning fra deponiene og bioakkumulasjon/- magnifisering som følge av bunndyraktivitet i både sediment og avfall. Det planlagte tiltaket vil ha full effekt mot disse spredningsmekanismene.

Dokumentasjon av effekt
For å dokumentere effekt vil det i følge søknaden bli gjennomført hydrogeologiske undersøkelser for å vurdere endringer i tidevannspåvirkning og utvasking, samt prøvetaking og analyse av biologisk materiale for å dokumentere miljøtilstand og den totale effekten tiltaket vil ha på biota i området.

Forslag til overvåkingsprogram framgår av Multiconsult-rapport 610306-4, vedlegg 1.

Det vil bli satt ut sedimentfeller i og utenfor vågen, før, under og etter tiltak. Sedimentert materiale analyseres for innhold av PCB7 i prøvene. Etter tiltak vil det bli tatt prøver av blåskjell, torsk, flyndre og ål som analyseres for PCB7. Prøvetakingsprogrammet planlegges å pågå i inntil 10 år. Det vil også bli foretatt vannstandsregistreringer i brønnene for å avklare dempingseffekten av tiltaket.

Uttalelser til søknaden

Askøy kommune uttaler at det omsøkte tiltaket er i overensstemmelse med planstatus for området. Kommunen viser til tidligere uttalelser om at tiltaket må føre til at man oppnår miljømålene som er satt. Kommunen ber også om at arbeidet utføres så raskt som mulig, med ferdigstillelse i mai 2005.

Norges Miljøvernforbund (NMF) har følgende kommentarer til planene: Deponiet må slik NMF ser det ha duk i bunnen i tillegg til grus for å forhindre spredning av miljøgifter. NMF krever at hele vågen dekkes til. NMF krever videre at området stenges som badeplass og at området oppheves fra sin status som friluftsområde. NMF krever streng oppfølging og overvåking av effektene av de foreslåtte tiltakene, da de foreslåtte tiltakene synes til en viss grad usikre/utilstrekkelige.

Alf Elias Kollevåg stiller spørsmål ved nødvendigheten av tiltak og viser til at tiltaket vil koste flere titalls millioner.

SFTs vurdering

Miljøundersøkelsene som er gjennomført i Kollevågen, viser at området er forurenset med miljøgifter som følge av avfallsdeponeringen, og at marine organismer fanget i vågen har et relativt høyt innhold av miljøgifter. Etter SFTs vurdering er det med bakgrunn i undersøkelsene behov for å gjennomføre tiltak for å redusere spredning av miljøgifter.

Avfallet / forurensningen er i konflikt med arealbruken i området. Området er regulert til friluftsområde og tilrettelagt for bading og rekreasjon. Tildekkingen som har vært foretatt til nå har vært utsatt for slitasje, og det er åpenbart behov for ytterligere tiltak for å sikre at folk som oppholder seg i området ikke kommer i kontakt med de forurensede massene.

Bergen kommune har forholdt seg til planstatus ved utredning av tiltak. Dette har vært i forståelse med Askøy kommune.

Kommunen har fått foretatt vurdering av effektene av tiltak med bakgrunn i tilgjengelige data. Som det fremgår av søknad og søknadsdokumentasjon er vurderingene imidlertid usikre, da de er basert på mange forutsetninger der datagrunnlaget til dels er mangelfullt. Tiltakshaver mener det er vanskelig å foreta sikrere anslag uten svært langvarige og kostnadskrevende undersøkelser.

SFT har forståelse for at det er vanskelig å komme fram til sikrere konklusjoner knyttet til det foreslåtte tiltaket. Det faktum at avfallet er inhomogent, er deponert gjennom en lang tidsperiode og fra ulike kilder, og at avfallet ligger i flere fyllinger hovedsakelig under sjønivå (og dels på sjøbunnen), medfører at det er vanskelig å foreta undersøkelser eller beregninger som vil gi full oversikt over hva som er lagret av miljøgifter i det deponerte avfallet, hvor stort potensiale for spredning ved ulike spredningsmekanismer er og hvor stor effekten av tildekking vil bli.

Kostnadene ved en 100% sikker tiltaksløsning vil etter SFTs vurdering ikke stå i forhold til nytten i dette tilfellet. Det vil være svært vanskelig å hindre kontakt mellom avfall og sjøvann, da avfallet ligger spredd over et stort område. Å stenge av vågen ville medføre at området ikke lenger kan brukes til rekreasjon, noe det er lagt mye ressurser i å tilrettelegge for.

Overvåking vil være nødvendig for å påse at det oppnås tilstrekkelig kontroll med forurensningssituasjonen. SFT legger til grunn at ytterligere avbøtende tiltak kan gjennomføres dersom overvåking viser at dette er nødvendig. Bergen kommune er ansvarlig for å gjennomføre overvåking og for ev. ytterligere tiltak.

Vedtak

Med hjemmel i lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13. mars 1981 §§ 11 og 16 gir Statens forurensningstilsyn Bergen kommune tillatelse til gjennomføring av tiltak ved Kollevågen avfallsdeponi på Askøy. Tillatelsen med tilhørende vilkår følger vedlagt dette brev.

Klageadgang

Vedtaket kan påklages til Miljøverndepartementet av sakens parter eller andre med rettslig klageinteresse inne 3 uker fra underretning om vedtaket er kommet fram. Klagen bør begrunnes og skal sendes SFT.

Eventuell klage fører ikke til at gjennomføringen av vedtaket utsettes. SFT eller Miljøverndepartementet kan etter anmodning eller av eget tiltak beslutte at vedtaket ikke skal gjennomføres før klagefirsten er ute eller klagen er avgjort. Avgjørelsen av spørsmålet om gjennomføring kan ikke påklages.

Med hilsen

Marit Kjeldby (e.f.)
direktør, miljøoppfølgingsavdelingen

Kari Kjønigsen
prosjektleder

Kopi til:
Askøy kommune
Alf Elias Kollevåg
Norges Miljøvernforbund
Fylkesmannen i Hordaland

Tillatelse for
Bergen kommune
til gjennomføring av tiltaksarbeider ved Kollevågen avfallsdeponi på Askøy

gitt i medhold av lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13. mars 1981 nr 6, §§ 11, jf 16. Tillatelsen er gitt på grunnlag av opplysninger gitt i søknad datert 16. februar 2004, Multiconsult-rapport 400879-3 "Tiltak. Revidert forprosjekt" og opplysninger fremkommet under behandlingen av søknaden. Vilkårene er gitt på side 1 til og med side 4. Endringer som kommunen ønsker å foreta i forhold til opplysninger som den har gitt i søknaden eller under saksbehandlingen, skal være skriftlig avklart med SFT på forhånd.

Tillatelsen gjelder fra d.d.

Dersom hele eller vesentlige deler av tillatelsen ikke er tatt i bruk innen 1 år etter at tillatelsen er trådt i kraft, skal kommunen sende SFT en redegjørelse for virksomhetens omfang slik at SFT kan vurdere eventuelle endringer i tillatelsen

SFTs referanse:

1. Hva tillatelsen gjelder

Tillatelsen gjelder tiltaksarbeider ved Kollevågen avfallsdeponi på Askøy

2. Generelle vilkår

2.1 Tiltak ved Kollevågen avfallsdeponi for å bedre miljøtilstanden i Kollevågen, redusere spredning av miljøgifter og hindre konflikt med arealbruk i området skal gjennomføres innen 31.12.05.

2.2 Når ikke annet er bestemt i denne tillatelsen, skal arbeidet utføres i tråd med beskrivelsen i søknaden (Multiconsult-rapport 610306-1) og rapporten "Tiltak. Revidert forprosjekt" (Multiconsult-rapport 400879-3).

2.3 Forurensningsmyndighetens vilkår skal ikke være til hinder for at andre myndigheter kan stille krav med hjemmel i annen lovgivning.

2.4 Bergen kommune er ansvarlig for at vilkårene i tillatelsen blir overholdt, og plikter å orientere vedkommende som skal gjennomføre tiltakene om de vilkår som gjelder, samt de restriksjoner som er lagt på arbeidet.

2.5 Forurensningsmyndigheten eller den de bemyndiger, skal til enhver tid ha adgang til området for inspeksjon.

2.6 SFT kan oppheve eller endre vilkårene i tillatelsen, sette nye vilkår, og om nødvendig kalle tillatelsen tilbake, dersom vilkår gitt etter forurensningsloven § 18 er til stede. SFT har på samme grunnlag rett til, på ethvert tidspunkt, å stoppe arbeidet.

2.7 Hvis det viser seg at de omsøkte løsningene med de beskrevne miljøbeskyttende tiltak ikke virker som forutsatt, kan den ansvarlige umiddelbart bli pålagt å sette i gang ytterligere tiltak.

2.8 De deler av tiltaksområdet hvor det aktivt utføres arbeid, skal holdes avsperret og ikke være tilgjengelig for allmennheten.

3. Internkontroll, beredskap og varsling

3.1 Bergen kommune skal varsle SFT om unormale forhold som har eller kan få forurensningsmessig betydning.

3.2 Bergen kommune plikter å ha et oppdatert internkontrollsystem, jf. forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontroll-forskriften) av 6.desember 1996. Internkontrollen skal bl.a. sikre og dokumentere at bedriften overholder krav i denne tillatelsen, forurensningsloven, produkt-kontrolloven og relevante forskrifter til disse lovene.

3.3 Bergen kommune plikter å gjennomføre tiltak for å unngå, eventuelt begrense risikoen for akutte utslipp fra all virksomhet knyttet til dette tiltaket. Slike tiltak skal være basert på en systematisk gjennomgang av alle elementer i tiltaksaktiviteten.

3.4 Den ansvarlige skal sørge for å ha en nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av akutt forurensning for all virksomhet, jf. forurensningsloven § 40. Beredskapen til den ansvarlige skal stå i et rimelig forhold til sannsynligheten for akutt forurensning og omfanget av skadene og ulempene som kan inntreffe. Beredskapsplikten inkluderer også utstyr og kompetanse til å fjerne og begrense virkningen av en eventuell forurensning.

3.5 Ved akutt forurensning eller fare for akutt forurensning som følge av virksomheten, skal den ansvarlige varsle i henhold til forskrift om varsling av akutt forurensning eller fare for akutt forurensning.

3.6 Dersom det oppstår forhold som kan være sjenerende for naboer eller annen aktivitet i området, skal berørte parter varsles om dette.

4. Tildekking

4.1 Tildekkingsmassene som benyttes skal være rene og bestå av knust stein eller tilsvarende.

4.2 Tildekkingen av avfallsfyllingenes landområder, deponiene under vann og sjøbunnen utenfor avfallsfyllingene skal være sammenhengende. Tykkelse på dekklag på de ulike områdene skal være iht beskrivelsen i Multiconsults rapport 400879-3 "Tiltak. Revidert forprosjekt".

4.3. For å hindre spredning av forurensede sedimenter under utlegging, skal de forurensede sedimentene dekkes til med fiberduk før tildekkingen starter.

4.4. Dekkmassene skal ha egenskaper som sikrer at underliggende forurensede masser (avfall / forurensede sedimenter) holdes på plass, samt at mulig ytre påvirkning, som bl.a. tidevannskrefter, bølgeslag og oppvirvling, ikke fører til redusert stabilitet eller erosjon av tildekkingslaget. I områder som vil være utsatt for erosjon skal det legges erosjonsvern for å sikre at tildekkingen blir liggende stabilt.

4.5. Arbeidet skal ikke føre til vesentlig spredning av miljøgifter. Tildekkingen må gjennomføres uten at det oppstår spredning av forurensede partikler til sjøen utenfor anleggsområdet. Det må sikres at tildekkingslaget og overflaten ikke forurenses. Om nødvendig skal det benyttes siltduk for å hindre spredning til omgivelsene. En plan for utleggingen som viser hvordan arbeidet vil bli gjennomført for å ivareta dette vilkåret skal sendes SFT innen 15.11.04.

5. Kontroll og overvåking

5.1 Det skal gjennomføres fortløpende teknisk og miljømessig kontroll og overvåking av tiltaksarbeidene iht. et kontroll- og måleprogram. Kontroll- og måleprogrammet skal inngå i virksomhetens internkontrollsystem. Programmet skal være tilstrekkelig omfattende til å avdekke eventuell spredning av forurensning i forbindelse med tiltakene.

5.2 Bergen kommune skal gjennomføre en etterkontroll, for å dokumentere at tiltaket er gjennomført iht. vilkårene i tillatelsen. En plan for hvordan dette skal dokumenteres skal sendes SFT innen 15.11.04. Prøvetaking og analyse av de øverste 2 cm av tildekkingslaget må inngå i etterkontrollen, for å dokumentere at det ikke har verdier av forurensning høyere enn verdiene tilsvarende klasse II i SFT-veiledning 97:03:"Klassifisering av miljøkvalitet i fjorder og kystfarvann".

5.3 Effektene av tiltaket skal dokumenteres ved overvåking. Det skal gjennomføres ovevåking som beskrevet i Multiconsult-rapport 610306-4 vedlegg 1. I tillegg skal det utføres kontroll med at tildekkingslaget ligger tilfredsstillende stabilt.

6. Rapportering

6.1 Det skal sendes en rapport til SFT innen 3 måneder etter at anleggsarbeidene er avsluttet. Rapporten skal inneholde:

· Beskrivelse av tiltaket og utført arbeid
· Beskrivelse av eventuelle avbøtende tiltak som er gjennomført for å hindre uheldig påvirkning på omgivelsene fra gjennomførte tiltak.
· Resultat av etterkontroll

6.2. Resultater av overvåking etter gjennomført tiltak skal rapporteres årlig til SFT. Slik rapport skal omfatte informasjon om:

· Status miljøgifter i biota
· Endringer i miljøgiftnivå i biota
· Avviksmålinger/bemerkninger
· Ev. behov for avbøtende tiltak (vurdert/iverksatt)
· Ev. behov for endring i overvåkingsprogrammet