Miljøverndepartementet
Postboks 8013 Dep
0030 Oslo

Dato: 31.08.05
Vår ref.: 2003/702-56

Oversendelse av klage på SFTs vedtak om tillatelse til virksomhet etter forurensningsloven for boring av letebrønnene 7122/7-3, -4 og -5 i PL229

SFTs vedtak av 28.06.05 om tillatelse til virksomhet etter forurensningsloven for boring av Eni Norges letebrønner 7122/7-3, -4 og -5 er påklaget, og saken oversendes Miljøverndepartementet for endelig avgjørelse. SFT finner ikke at klagen gir grunnlag for å endre vedtaket, og klagen oversendes derfor til Miljøverndepartementet til behandling.

Vi viser til SFTs tillatelse til virksomhet etter forurensningsloven ved boring av letebrønnene 7122/7-3, -4 og -5 av 28.06.05, og klage fra Bellona/Natur og Ungdom ved brev av 05.08.05.

Vedlagt følger klagebrevet fra Bellona/Natur og Ungdom samt de øvrige relevante saksdokumenter, inkludert Enis kommentarer til klagene i brev av 19.08.05. Inntil departementet har avgjort saken, vil SFT oversende eventuell ytterligere korrespondanse som anses relevant for klageavgjørelsen.

Petroleumstilsynets (Ptils) vedtak om samtykke til denne boringen er også påklaget av Bellona/Natur og Ungdom i brev av 08.08.05. SFT og Petroleumstilsynet har koordinert klagebehandlingen og oversender sine tilrådinger parallelt til sine respektive departementer. Kopi av Ptils tilråding til Arbeids- og sosialdepartementet vil bli oversendt Miljøverndepartementet.

1. Sakens bakgrunn

SFT fattet 28.06.05 vedtak om tillatelse til virksomhet etter forurensningsloven i forbindelse med boring av letebrønnene 7122/7-3, -4 og -5 i PL229 med den flyttbare boreinnretningen Eirik Raude. Vedtaket omfatter bruk og utslipp av kjemikalier, utslipp til luft og krav til beredskap mot akutt forurensning. Tillatelse til bruk og utslipp av kjemikalier ble gitt med hjemmel i forskrift om utføring av aktiviteter i petroleumsvirksomheten (aktivitetsforskriften) § 57 jf. forurensningsloven §§ 11 og 16. Krav til beredskap mot akutt forurensning ble gitt med hjemmel i aktivitetsforskriften § 64.

Tillatelsen omfatter utslipp av 3 784 tonn stoff i grønn kategori og 3 tonn i gul kategori knyttet til boring av topphullet. I tillegg omfatter tillatelsen utslipp av utboret kaks fra topphullene som for de tre brønnene utgjør henholdsvis 131, 89 og 96 m³ kaks. Tillatelsen omfatter videre utslipp til luft av anslagsvis 12 240 tonn CO₂, 269 tonn NO_x og 19 tonn nmVOC ved boring i inntil 120 dager. Det er stilt spesifikke krav til beredskap mot akutt forurensning i form av krav til ytelse og responstid for mekanisk oppsamling av oljeemulsjon og krav til ytelse og responstid for fjernmåling og etterkantundersøkelser, samt krav til etablering av detaljert beredskapsplan. Videre er det stilt krav til måling og beregning av utslipp av drenasjevann.

Hydro og Statoil har gjennomført to leteboringer i Barentshavet vinteren og våren 2005 med Eirik Raude, og en tredje brønn, Uranus, starter sannsynligvis opp i september. Disse boringene er planlagt og utført med utslipp til sjø primært kun fra boring av topphull og dette utgjør langt mindre utslipp enn det som har vært vanlig ved tidligere boringer i Barentshavet og tilsvarende leteaktiviteter ellers på sokkelen. I de tillatelsene som er gitt har SFT konkludert med at de tillatte utslippene knyttet til boringene ikke vil gi miljøeffekter av betydning. Dette er aktiviteter som er begrenset både i tid og omfang og SFTs saksbehandling er knyttet til de konkrete søknadene og omfatter derfor ikke vurderinger knyttet til fremtidig aktivitet og eventuell produksjon. SFT vil imidlertid følge teknologiutviklingen og vurdere hva som er beste miljøpraksis ut fra tilgjengelige teknologi ved tidspunktet for eventuelle nye boringer.

I følge Eni er tidligste oppstart av boring av brønn 7122/7-3 22.09.05.

2. Klagens anførsler

2.1 Oppsettende virkning av klagene

Bellona/Natur og Ungdom ber om at klagen gis oppsettende virkning. De viser til at saken reiser prinsipielle spørsmål både når det gjelder spørsmålet om den fremtidige oljevirksomheten i Barentshavet, og organisasjonenes rett til å få en reell klagebehandling av de innvendingene de har mot denne konkrete boringen.

2.2 EUs direktiv om strategiske konsekvensvurderinger

Bellona/Natur og Ungdom mener at miljørisiko- og beredskapsanalysen ikke er i tråd med de krav som stilles i EU-direktivet om miljøkonsekvensutredning av visse planer og programmer "The strategic Environmental Impact Assessment Directive 2001/42/EC". De mener at direktivet må gjelde for slike saker selv om det er implementert i plan- og bygningsloven som ikke omfatter offshorevirksomheten.

2.3 Boretidsvinduet

Bellona/Natur og Ungdom hevder at Eni, i og med at boreoperasjonene er forsinket, planlegger å bore i den perioden hvor det er forbud mot boring i området. De krever derfor at tillatelse ikke kan gis, eventuelt at tillatelsen begrenses til den aktiviteten som kan gjennomføres innenfor boretidsvinduet.

2.4 Null utslipp til sjø

2.4.1 Brudd med ULB
Bellona/Natur og Ungdom mener at de tillatte utslippene fra boring av topphullene er dobbelt så store som det som ble forutsatt i ULB. De mener at utslipp av 70 % av alt utboret borekaks er en uthuling av Stortingets krav om null utslipp.

De viser videre til at utslipp fra topphull er en unntakssituasjon i henhold til ULB og at slik tillatelse kan gis kun i gitte situasjoner. Bellona/Natur og Ungdom mener at Eni ikke er i en slik situasjon og at det derfor ikke kan gis tillatelse til utslipp.

2.4.2 Topphullsteknologi
Bellona/Natur og Ungdom viser til at det i dag finnes teknologier for å håndtere topphullsutslipp og at denne må benyttes i Barentshavet. De ønsker videre å påpeke at Barentshavet ikke må bli et testbasseng for ny teknologi.

2.4.3 Doble barrierer mot uhellutslipp
Bellona/Natur og Ungdom viser til at Eni skriver i sine kommentarer til høringsuttalelsen at det ikke er mulig med fysisk doble barrierer mot uhellsutslipp til sjø for alle systemer. Bellona/Natur og Ungdom krever at det ikke kan gis utslippstillatelse før det kan garanteres at riggen har fysisk doble barrierer mot utslipp. Subsidiært krever de at alle systemer med miljøfarlige kjemikalier må ha fysisk doble barrierer og at disse kjemikaliene må ha økotoksikologisk dokumentasjon i form av et HOCNF. Videre krever de økotoksikologisk dokumentasjon for kjemikalier i alle systemer som ikke har to fysiske barrierer mot uhellsutslipp til sjø.

2.4.4 Avløpsvann fra bore- og dekksområdet
Bellona/Natur og Ungdom påpeker at SFT ikke har satt krav til utslipp av avløpsvann fra bore- og dekksområdet utover det generelle kravet i aktivitetsforskriften § 55 om at oljeinnholdet i vann skal være så lavt som mulig og ikke overstige 40 mg/liter vann. De viser til at riggen har et renseanlegg om bord som kan rense vannet ned til 15 mg olje/liter og krever derfor at rensekravet skal settes til 15 mg olje/liter vann. I tillegg ber de om at det settes volumgrenser slik at utslippskravet ikke kan omgås ved utvanning.

2.5 Beredskap mot akutt forurensning

Bellona/Natur og Ungdom viser til at Kystdirektoratet i sin høringsuttalelse påpekte at det påligger visse begrensninger på det statlige utstyret som inngår i NOFOs beredskap ved at statlige aksjoner har førsteprioritet. Bellona/Natur og Ungdom mener at det ville være svært alvorlig dersom det skulle oppstå en situasjon hvor deler av det utstyret som inngår i Enis beredskapsplan ikke er tilgjengelig eller får forlengede responstider. De krever derfor at Eni pålegges å utarbeide en plan for hvordan en slik situasjon skal håndteres uten at responstiden for noen barriere svekkes.

3. SFTs merknader til klagernes anførsler

3.1 Oppsettende virkning av klagene

SFT har etter en helhetsvurdering av sakens miljømessige og prinsipielle sider sammenholdt med de ulempene en utsettelse vil medføre for søker, ikke funnet grunn til å gi klagen oppsettende virkning. Klagen sendes med dette brevet over til Miljøverndepartementet for behandling i god tid før planlagt oppstart, og Miljøverndepartementet vil derfor ha anledning til å vurdere spørsmålet om oppsettende virkning på selvstendig grunnlag.

3.2 EUs direktiv om strategiske konsekvensvurderinger

Bellona/Natur og Ungdom anfører at miljørisiko- og beredskapsanalysen ikke er i tråd med de krav som stilles i EU-direktivet om miljøkonsekvensutredning av visse planer og programmer "The Strategic Environmental Impact Assessment directive 2001/42/EC". For denne anførselen viser vi til Miljøverndepartementets klageavgjørelser av 10.12.04 side 6 (Hydros boring av brønn 7220/6-1), 10.02.05 side 4 (Statoils boring av brønn 7227/11-1S) og 01.04.05 side 3 (Statoils boring av brønn 7131/4-1). Miljøverndepartementet slår her fast at dette direktivet ikke får anvendelse på de særskilte utredningene i slike saker.

3.3 Boretidsvinduet

Med de forsinkelser som er oppstått i Eirik Raudes boreprogram er det klart at Eni sannsynligvis ikke har mulighet til å gjennomføre alle de tre omsøkte boringene i inneværende boretidsvindu. Eni skriver også selv i sine kommentarer at forsinket oppstart vil ha som konsekvens at leteprogrammet blir redusert tilsvarende. SFT ser imidlertid ingen grunn til å trekke tilbake deler av tillatelsen da boretidsvinduet er gjeldende og ikke åpner for videre boring i hydrokarbonførende lag etter 15. januar. Tillatelsen er videre begrenset til ett år etter vedtak er fattet, det vil si at SFT vil vurdere saken på nytt dersom det blir aktuelt å gjenoppta boreprogrammet i neste års boretidsvindu. Det har ikke vært normal praksis å søke om utvidelse av boretidsvinduet og SFT vurderer ikke at innvilgelsen av utvidet boretidsvindu for Hydros boring av Obelix vinteren 2005 har etablert noen ny standard for dette. Omstendighetene rundt Hydros boring var spesielle med hensyn til store forsinkelser både av uforutsette værmessige og tekniske årsaker.

3.4 Null utslipp til sjø

3.4.1 Brudd med ULB
Bellona/Natur og Ungdom viser til beskrivelsen av topphull i underlagsrapport 5a til ULB. I denne rapporten beskrives topphullet som den delen av brønnen som bores uten retur til rigg, normalt kun 36"-seksjonen og i det eksemplet som brukes er denne seksjonen 60 meter lang og gir 50 m³ utboret masse. Det anføres videre at det også kan være aktuelt med boringer med mindre tverrsnitt enn 36", noe som vil redusere utslippsmengdene.

SFT forholder seg til at topphullet er den delen av brønnen som bores før utblåsningssikringsventilen (BOP) og stigerøret opp til riggen kan monteres. Vi viser videre til Stortingsmelding nr. 38 (2003-2004) som spesifiserer at borekaks og borevæske fra topphullet normalt vil kunne slippes ut dersom situasjonen er slik at utslippet ikke inneholder komponenter med uakseptable miljøegenskaper, og at potensialet for skade på sårbare miljøkomponenter i det aktuelle området vurderes som lavt. Utslipp fra topphull skal være gjenstand for søknad og tillatelse fra SFT og skal derfor behandles i hver enkelt sak. SFT konsulterer ekspertise hos operatørene og i Ptil for boretekniske og sikkerhetsmessige vurderinger av når brønnen kan kobles til riggen med retursystem for kaks og borevæske. Eksempelet fra underlagsrapport 5a til ULB er ikke brakt videre som en konkret grense eller definisjon av topphull i Stortingsmeldingen.

Det totale volumet av kaks og borevæske som vil spres utover sjøbunnen er mindre enn de utslipp som tillates ellers på sokkelen der også utslipp av borekaks med vedheng av borevæske utover topphullet tillates. Siden brønnene bores "teleskopisk" vil en relativt stor andel av den totale utborete kaksmengden være knyttet til de øverste seksjonene med størst diameter. Andelen knyttet til topphullet vil derfor avhenge av brønnens totale dybde og når det er hensiktsmessig å sette BOP ut fra fare for grunn gass, formasjonsstabilitet med mer. Bellona/Natur og Ungdom viser til at kaksmengdene fra topphullene fra disse tre boringene utgjør ca 70 % av totalmengden og mener dette ikke kan være i tråd med de forutsetninger som er lagt for aktiviteten i Barentshavet. SFT har i vår vurdering lagt vekt på at Enis begrunnelse for at det er boreteknisk, sikkerhetsmessig og miljømessig fornuftig å sette BOP relativt langt nede i brønnene. Siden det skal bores med mindre diameter i disse seksjonene vil kaksmengdene som slippes ut være mindre eller tilsvarende som for sammenlignbare boreoperasjoner.

Det er så langt ikke påvist effekter av utslipp av borekaks boret med vannbasert borevæske utover det umiddelbare nærområdet for utslippet. I dette området kan fysisk nedslamming eller nedgraving gi forbigående effekter for de organismene som lever i og på sedimentene. Eni gjennomførte en miljøundersøkelse i juni 2003 etter boringene på PL229 i 2000 og 2001. Til sammenligning ble alt borekaks sluppet ut under disse boringene (hhv ca 161 og 156 m³). Resultatene fra undersøkelsen viser at faunaen i nærområdet, fra ca 25 til 50 meter ut fra borehullet, er lett forstyrret. I dette ligger det at artsmangfoldet er noe lavere for stasjonene i området nær borehullet enn på referansestasjonene. Tilstanden i sedimentene kan deles inn i ulike kategorier etter antall arter og individer samt fordeling av de ulike artene sammenlignet med et uforstyrret referanseområde. "Lett forstyrret" er den kategorien som ligger nærmest "uforstyrret". Totalt utgjør dette arealet (lett forstyrret) ca 1200 m². Typisk for dette arealet er at det er redusert forekomst av rørbyggende og filterspisende arter (tube-dwellers, filter-feeders). Disse artene er spesielt følsomme for forstyrrelser på sedimentoverflaten.

SFTs saksbehandling knyttet til boring av de tre brønnene på PL229 har inkludert en vurdering av mengder og miljøegenskapene til de stoffene og borekakset som skal slippes ut, samt kunnskapen om influensområdets sårbarhet for slike utslipp. SFT har vurdert at de omsøkte utslippene ikke vil gi effekter av betydning for det marine miljø og har derfor kunnet fatte et vedtak om tillatelse til utslipp knyttet til boring av topphullene for disse tre brønnene.

3.4.2 Topphullsteknologi
SFT er kjent med at det finnes flere mer eller mindre ferdig utviklede teknologier for å ta hånd om borekaks og borevæske også før en brønn kobles til riggen med BOP og stigerør. Mulighetene for å ta i bruk RMR-teknologien (Riserless Mud Recovery) ble diskutert med Ptil som sikkerhetsmyndighet og teknisk ekspertise før SFT fattet vedtakene knyttet til Hydro og Statoils boringer. I følge Ptil trenger dette systemet videreutvikling og utprøving før det kan aksepteres brukt ved leteboring på norsk sokkel. Dette begrunnes med at systemet introduserer mulighet for å få eventuell grunn gass opp på innretningen. Det er ennå ikke demonstrert hvordan systemet raskt kan detektere grunn gass og deretter umiddelbart og effektivt forhindre at grunn gass kommer videre opp på boreinnretningen.

I følge Eni vurderes pæling av toppseksjonen (Toe Driven Conductor) fortsatt for PL 229, men en grunn til at metoden ikke blir benyttet i år er usikkerheten med når de får riggen, og dermed mobilisering av utstyr. Det utstyret som trengs ombord på boreriggen for å benytte dette konseptet er så stort og tungt, slik at heising /installering ombord vil kreve rolige værforhold. De jobber med å modifisere utstyret for å eliminere tunge løft ved bruk av metoden i fremtiden. I tillegg er det fortsatt usikkerhet knyttet til hardheten i topphullslagene i PL229, og dermed om metoden er egnet for området. Eni regner med å ha god nok kunnskap etter årets operasjon til å vite om metoden kan benyttes i fremtidige prosjekter.

Når det gjelder oppsamling av kaks i pose på havbunnen (Altinex cuttings transport system) og systemer som trengs for å håndtere utstyret er ikke dette utprøvd i fullskala og Eni anser det ikke som et alternativ på dette stadiet. De trenger definerte tekniske løsninger for å ta kaksen opp fra havbunnen, frakte kaksen til land for deponering eller gjenbruk. Disse løsningene er ikke definert og Eni vurderer derfor metoden som ikke tilstrekkelig utprøvd.

SFT legger vekt på resultatene fra miljøundersøkelsene og mener at utslippene knyttet til boring av topphullet ikke vil medføre effekter av betydning for det marine miljø i området og at det derfor er i henhold til Stortingets forutsetninger å tillate dette. Vi finner det derimot ikke forsvarlig å kreve at teknologi som ikke er sikkerhetsmessig kvalifisert for denne typen aktivitet, tas i bruk nå. SFT vil imidlertid følge teknologiutviklingen og vurdere mulighetene for utslippsreduksjoner for eventuelle kommende aktiviteter. En slik vurdering må også omfatte hvilke miljøkonsekvenser den videre behandlingen av borekaks fra topphullet vil få, veid opp mot de konsekvensene det kan medføre i marint sediment.

3.4.3 Doble barrierer mot uhellutslipp
Etter uhellsutslippet av hydraulikkvæske på Eirik Raude under boringen av Statoils brønn Guovca i april 2005 gjennomførte SFT sammen med Petroleumstilsynet en granskning av hendelse. De avvik som ble avdekket under granskningen er lukket og myndighetene er innforståtte med at det ikke er mulig med fysiske doble barrierer mot utslipp for alle systemer på en innretning når en boreoperasjon skal utføres. Regelverket stiller derfor heller ikke slike krav, men regner barrierer som både fysiske, operasjonelle og organisatoriske.

Når det gjelder kjemikalier i lukkede systemer er det krav om økotoksikologisk dokumentasjon i form av HOCNF for systemer med høyt forbruk. SFTs erfaring er at hva som regnes som høyt og lavt forbruk er uklart. For å få entydige krav og en felles forståelse har SFT derfor per 18.07.05 etter møte med operatørene sendt ut varsel om pålegg om en separat rapportering av forbruk av kjemikalier i lukkede systemer og smøremidler uansett mengde. Rapporteringen skal brukes til å få et overblikk over omfanget og mengdene av slike kjemikalier og eventuelt fastsette grenser for hva som skal inkluderes i en tillatelse etter forurensningsloven og hvilken form av økotoksikologisk dokumentasjon som er nødvendig. Rapporteringen vil også inkludere vurderinger av risiko for akutte utslipp til sjø for de ulike produktene og systemene de brukes i.

Per i dag er imidlertid reguleringen slik at det ikke er krav til økotoksikologisk dokumentasjon for kjemikalier i lukkede systemer med lavt forbruk, uavhengig av om barrierene er fysiske eller operasjonelle/organisatoriske. SFT har ikke funnet det riktig å regulere dette annerledes for operasjonene med Eirik Raude på PL229. SFTs vedtak understreker imidlertid operatørens plikt til substitusjon, som gjelder alle kjemikalier som brukes.

3.4.4 Avløpsvann fra bore- og dekksområdet
Aktivitetsforskriften § 55 krever at oljeinnhold i vann som slippes ut skal være lavest mulig og at renseanlegg skal opereres med optimal effekt selv om oljeinnholdet ikke overskrider 40 mg/liter med redusert renseeffekt. I veiledningen til § 55 står det beskrevet at utslippskravene gjelder ufortynnet vann. SFT ser derfor ikke behov for å regulere dette ytterligere i tillatelsen.

SFT har i tillegg stilt et konkret krav om at prøvetaking og analyse av dette avløpsvannet/drenasjevannet skal gjøres på en slik måte at utslippsmengdene blir mest mulig korrekte og kravet om minst mulig oljeinnhold ivaretas. Eni presiserer at operatørene av renseanlegget alltid skal arbeide etter prinsippet om å redusere oljeinnholdet i avløpsvannet så langt som mulig. De skriver videre at vann fra dekksavløp (maritim drift) alltid renses til mindre enn 15 ppm før det slippes ut, mens avløpsvann fra boreområdene innebærer spesielle utfordringer med hensyn til rensing på grunn av partikler og kjemikalier som forstyrrer renseprosessen. De har derfor satt et internt krav på 30 ppm til dette vannet. Eni ønsker å belaste avløpssystemet og vannrenseanlegget minst mulig ved å begrense bruken av vann og vaskemidler og i stedet fjerne eventuelle spillolje-, kjemikalie- og boreslamsøl mekanisk.

3.5 Beredskap mot akutt forurensning

Sannsynligheten er svært lav for at det inntreffer to hendelser i samme område der alt statlig beredskapsmateriell må disponeres i begge hendelsene. Men SFT har i forbindelse med tidligere boringene i Barentshavet påpekt at det tas forbehold om tilgjengelighet av statlig beredskapsmateriell i den avtalen som er inngått mellom Kystdirektoratet og operatørselskapene ved NOFO. Dette forholdet er det tatt hensyn til når SFT har vurdert behovet for beredskapsressurser. SFT har blant annet stilt krav om at operatørene skal inngå egen avtale om forflytningsfartøy i strandsonen, dette fartøyet inngår dermed ikke i avtalen med Kystdirektoratet. Operatøren er uansett ansvarlig for at de ressursene som er nødvendige for å ivareta ytelseskravene er tilgjengelige.

Eni har gjort et omfattende arbeid for å sikre at de har tilstrekkelig kjennskap til hvilke beredskapsressurser som er tilgjengelige i området, hvilke ressurser det eventuelt vil kunne bli mangel på, og hvordan disse i så fall kan skaffes. Den kartleggingen har vært nødvendig blant annet for å kunne ivareta håndtering av andre fare - og ulykkessituasjoner enn de som framkom av beredskapsanalysen. Redusert tilgjengelighet på statlige ressurser er eksempel på en slik situasjon. Det er identifisert at fartøy vil kunne være en slik begrensende ressurs, derfor vil det bli gjennomført en egen gjennomgang av fartøystilgjengeligheten for å sikre at denne er tilstrekkelig før borestart. Videre er det identifisert at mangel på kvalifisert personell vil kunne bli kritisk. Eni har derfor gjennomført kurs i strandsoneberedskap for aktuelt personell. SFT mener derfor det ikke er grunnlag for å pålegge Eni ytterligere tiltak for å sikre at ytelseskravene oppfylles.

4. Konklusjon

SFT finner ikke at klagen gir grunnlag for å endre vedtaket, og klagen oversendes derfor til Miljøverndepartementet til behandling.

Med hilsen

Håvard Holm
SFT-direktør

Ingrid Bjotveit
direktør for næringslivsavdelingen

Vedlegg:
SFTs vedtak datert 28.06.05
Klage fra Natur og Ungdom/Bellona datert 05.08.05
Enis kommentarer til klagene datert 19.08.05

Kopi uten vedlegg til:
Bellona, Postboks 2141 Grünerløkka, 0505 Oslo
Natur og Ungdom, Postboks 4783 Sofienberg, 0506 Oslo
Petroleumstilsynet, Postboks 599, Stavanger
Eni Norge AS, Postboks 101 Forus, 4064 Stavanger
Oljedirektoratet, Postboks 600, 4003 Stavanger