Nytt kapittel 3 om Det norske registeret for klimakvoter i klimakvoteforskriften - Høring

Anmodning om kommentarer innen 8.mars 2005

Statens forurensningstilsyn har utarbeidet forslag til nytt kapittel 3 i forskrift om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser av 23. desember 2004 nr 1851 (klimakvoteforskriften) og bestemmelser om godkjennelse av kvoter utstedt i EU og kvoter for gjennomførte prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen. 

Miljøvernminister Knut Arild Hareide har ved beslutning 21. februar 2005, i medhold av pkt. 1.3 i utredningsinstruksen, satt høringsfristen i denne saken til 14. dager. Fristen for å komme med merknader til utkastet er derfor satt til 8. mars 2005. 

Bakgrunnen for at forslaget til nytt kapittel 3 om Det norske registeret for klimakvoter nå sendes på høring er at det fremgår av klimakvoteloven § 9 andre ledd at utdeling av kvoter for 2005 skal skje innen 15. mars. Utdeling av kvoter skjer ved at det antall kvoter den kvotepliktige er tildelt for 2005 overføres til den kvotepliktiges konto i Det norske registeret for klimakvoter. 

Begrunnelsen for at forslaget til nytt kapittel 3 først nå sendes på høring, er at en har ventet på en avklaring på om Det norske registeret for klimakvoter ville kunne kobles til andre lands klimakvoteregistre i EU og til registeret for Den grønne utviklingsmekanismen. SFT arbeider med å etablere et elektronisk kvoteregister som både vil oppfylle Kyotoprotokollens krav og være kompatibelt med EUs registre. EU og Norge har imidlertid pr i dag ikke avklart hvordan Norges kvotesystem skal kobles til EUs kvotesystem og de praktiske sidene ved dette. Det er av denne grunn ennå ikke mulig å ta i bruk det elektroniske registeret som er under utvikling i SFT. Det foreslås derfor med dette å opprette et midlertidig norsk register for klimakvoter. 

Når koblingen mot EUs kvotesystem er avklart, vil en måtte gjennomgå bestemmelsene på nytt, for å tilpasse dem de løsninger EU og Norge har blitt enige om. Det vises ellers til kommentarene til de enkelte bestemmelsene i utkastet.

Kommentarer til forskriftsutkastet

Til utkastet §§ 3-1 og 3-2
I klimakvoteloven § 11, som har overskriften "Det norske registeret for klimakvoter", andre ledd fremgår det at "Kongen utpeker en ansvarlig myndighet for opprettelse og drift av registeret". I Ot. prp. nr. 13 (2004-2005) til klimakvoteloven fremgår det på side 60 at det legges opp til at SFT har denne funksjonen. Som en følge av dette og det arbeidet SFT allerede har nedlagt i opprettelsen av norsk register for klimakvoter foreslås det å forskriftsfeste at SFT er ansvarlig for å opprette og drive Det norske registeret for klimakvoter (se utkastets § 3-2).

Det fremgår videre av klimakvoteloven § 11 andre ledd at "Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om utformingen av og driften av dette registeret, herunder bestemmelser om hvilke typer av konti og opplysninger registeret skal inneholde, hvilke opplysninger som skal være offentlige tilgjengelige og om samarbeid med andre registre". 

Til utkastet § 3-3
Utkastets § 3-3 bestemmer hvilke typer av konti registeret skal innholde. Registeret skal etter denne bestemmelsen innholde:

- minst en konto for den norske stats kvotebeholdning
- minst en konto for kvotebeholdningen til hver kvotepliktig
- én oppgjørskonto
- én annulleringskonto
- kontoer opprettet etter en søknadsprosess

Det legges ikke opp til at hver kvotepliktig virksomhet skal måtte søke om opprettelse av konto i registeret. SFT vil på bakgrunn av opplysninger gitt i søknad om tildeling av kvoter og særskilt tillatelse til kvotepliktige utslipp opprette konto i registeret for kvotebeholdingen for hver enkelt kvotepliktig. 

Til utkastet § 3-4
Opprettelse av konto for andre enn de kvotepliktige reguleres i utkastets § 3-4. Første ledd i utkastets § 3-4 om at enhver har rett til å opprette konto er en gjengivelse av klimakvotelovens § 12 første ledd, og er derfor tatt med i utkast til forskriftstekst av informasjonshensyn. Det legges opp til at søker må fylle ut søknadsskjema utarbeidet av SFT hvor det kan kreves opplysninger som identifiserer hvem søker er. SFT ser for seg at det blant andre opplysinger vil bli krevd at organisasjonsnummer oppgis dersom det er en bedrift som søker og fullt personnummer dersom en privatperson søker om opprettelse av konto i registeret. Konto opprettes når søknadsskjema er riktig utfylt og gebyr etter § 5-2 er betalt. 

Til utkastet § 3-5
Det legges opp til at kvoter kan overføres mellom konti i det norske registeret fra de er utdelt til de kvotepliktige. 

Til utkastet § 3-6
Paragraf 3-6 har bestemmelser om sletting av kvoter. Dette vil kunne være aktuelt for kontoinnehavere som ikke ønsker å selge kvotene, men som heller ønsker å slette ervervede kvoter slik at de ikke kan innleveres til oppgjør for kvoteplikten. Overføring og sletting av kvoter skjer ved at kontoinnehaver sender en skriftlig anmodning til registeret. Det vil bli utarbeidet standardskjema for overføring og sletting av kvoter som enkelt vil kunne lastes ned fra SFTs hjemmeside. 

Til utkastet § 3-7
Overføring av kvoter til oppgjør for kvoteplikten reguleres i forskriften § 3-7. Inntil et register er på plass som gir mulighet til at den kvotepliktige selv forestår denne overføringen via elektronisk oppkobling, skal dette skje ved at den kvotepliktige sender en skriftlig anmodning til registeransvarlig om at det riktige antallet kvoter skal overføres fra vedkommendes konto til oppgjørskontoen i registeret. Fristen for innlevering av kvoter til oppgjør er etter klimakvoteloven § 13 satt til 1. mai hvert år. Det følger av dette at denne skriftlige anmodningen må ha kommet frem til den registeransvarlige innen utløpet av denne fristen.

Til utkastet § 3-8
I § 3-8 er det gitt bestemmelser om godkjennelse av EU-kvoter for oppgjør av kvoteplikten etter klimakvoteloven § 13, jf. forskriftsutkastet § 3-7. Det vises til Ot. prp. nr. 13 (2004-2005). Regjeringen ønsker at norske kvotepliktige skal kunne bruke EU-kvoter ift. kvoteplikten. EU har i ulike sammenhenger også gitt uttrykk for ønske om at norske virksomheter skal kunne delta i det europeiske kvotemarkedet. Det er en prosess i gang mellom EU-kommisjonen og Norge for å avklare tilknytningsformen mellom Norges og EUs kvotesystemer så raskt som mulig. Det er et mål at norske kvotepliktige så snart det blir teknisk mulig skal kunne få overført kvoter fra aktører i EU til egne konti i det norske registeret, og at det også skal kunne overføres kvoter fra Norge til EU. 

Rent teknisk må Norge ha etablert et elektronisk kvoteregister som kan kommunisere med registrene i EU før overføring av kvoter mellom EU-registre og et norsk register kan finne sted. Et slikt EU-kompatibelt register er som nevnt under etablering i SFT med bruk av samme software som om lag halvparten av EU-landene har valgt. I de fleste medlemslandene vil det ikke være operative registre før i april-juni 2005. Dette skyldes dels at de nasjonale registrene ikke er ferdige, og dels at Kommisjonen videreutvikler en sentral transaksjonslogg (CITL). Alle EU-landenes registre må være oppkoblet til CITL for å funksjonere. 

Kommisjonen vil av praktiske grunner ikke kunne gjennomføre den neste runden med tester og godkjenning av registre før i april-juni 2005. Det norske registeret vil derfor ikke kunne testes av Kommisjonen før tidligst i denne perioden. Før den tid vil det ikke være teknisk mulig å overføre kvoter fra konti i Norge og motta dem fra EU. Gitt status for implementeringen av registrene i EU, vil imidlertid ikke norske aktører stå overfor en annen situasjon i de nærmeste månedene enn hovedtyngden av aktører i EU.

Inntil tilknytningsformen til EUs kvotemarked er klar, ønsker Regjeringen uansett å gi sikkerhet i forskriften for at EU-kvoter kan brukes mot den norske kvoteplikten gjennom såkalt ensidig anerkjennelse. Rent teknisk gjøres dette ved å åpne for at de kvotepliktige ved oppgjørstidspunktet kan legge frem dokumentasjon på at de har ervervet seg og slettet EU-kvoter. Denne slettingen må da skje i et EU-lands kvoteregister. Slikt erverv og slik sletting vil være mulig fordi EUs kvotesystem gir alle, også norske aktører, anledning til å opprette konti i medlemslandenes registre. 

Selv om det er overveiende sannsynlig at det vil bli en avklaring av forholdet mellom EUs og Norges kvotesystemer i god tid før det første tidspunktet for oppgjør av kvoteplikten, er det ingen garanti for at det vil være etablert kontakt mellom Norge og EUs registre før dette tidspunktet. Som sikkerhet for at de kvotepliktige uansett skal kunne bruke EU-kvoter gis det derfor bestemmelser om dette nå. Dersom den kvotepliktige kan legge frem dokumentasjon på at en EU-kvote som vedkommende har eiendomsrett over er blitt slettet i et kvoteregister i EU, godkjennes dette ift. kvoteplikten på lik linje med om den hadde blitt overført til statens oppgjørskonto i det norske registeret. Det legges ikke opp til å åpne for en slik prosedyre før det eventuelt blir nødvendig. Godkjenning av slik sletting vil derfor bare være aktuelt dersom det ikke er etablert en mulighet for å overføre kvoter fra EU til Norge en måned før oppgjørstidspunktet (første gang 1. mai 2006), altså første gang pr. 1. april 2006. 

Til utkastet § 3-9
I utkastet § 3-9 er det videre gitt bestemmelser om bruk av utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen i 2005-2007. Det vises til Ot. prp. nr. 13 (2004-2005), spesielt kapittel 11.3. Regjeringen la i proposisjonen opp til regler for bruk av Den grønne utviklingsmekanismen i kvotesystemet i 2005-2007 som er lik de reglene som EU har for sitt kvotesystem i 2005-2007. Dette innebærer at sertifiserte utslippsenheter (Certified Emissions Reduction - CER) med visse begrensninger skal kunne brukes ift. kvoteplikten i disse årene. Begrensningene gjelder primært at det ikke åpnes for bruk av slike utslippsenheter fra kjernekraftprosjekter, og at det heller ikke vil være anledning til å bruke slike utslippsenheter fra skogprosjekter. 

Det er ennå ikke mulig å foreta en fysisk overføring av sertifiserte utslippsenheter til det norske registeret. Dette skyldes flere forhold som til dels er utenfor Norges kontroll. Sekretariatet under Klimakonvensjonen (Klimasekretariatet) må både ha på plass et eget register for Den grønne utviklingsmekanismen (CDM-registeret), og en elektronisk transaksjonslogg (International Transaction Log - ITL) før overføring kan finne sted. Klimasekretariatet har opplyst at en første versjon av CDM-registeret er ferdig teknisk utviklet per februar 2005. Den tekniske utviklingen av ITL er imidlertid ikke påbegynt. Det antas at ITL tidligst vil kunne være operativ høsten 2005. Deretter vil det måtte opprettes kontakt med de nasjonale registrene etter hvert som disse er etablert iht. spesifikasjonene under Kyotoprotokollen.

I en periode fremover vil det kun være små praktiske konsekvenser av at sertifiserte utslippsenheter ikke kan overføres fysisk til nasjonale registre, all den tid Den grønne utviklingsmekanismen ennå er i en oppstartsfase. Det første prosjektet ble godkjent sent i 2004, og det er per februar 2005 ennå ikke utstedt noen sertifiserte utslippsenheter. Det må imidlertid antas at godkjennelse av prosjekter og utstedelse av utslippsenheter vil skyte fart i løpet av 2005.

SFT arbeider altså med å etablere et elektronisk register som både fyller EUs spesifikasjoner og spesifikasjonene til Kyotoprotokollen. Dette forventes ferdigstilt i første halvår av 2005, og det vil kunne motta sertifiserte utslippsreduksjoner fra Den grønne utviklingsmekanismen når Klimasekretariatet er klart til å etablere den nødvendige elektroniske kontakten.

Selv om det er overveiende sannsynlig, foreligger det ikke noen endelig garanti for at det vil være etablert en kontakt mellom Norges nasjonale register og FNs CDM-register via ITL før de kvotepliktige må levere kvoter til oppgjør i 2006. Som sikkerhet for at de kvotepliktige skal kunne bruke sertifiserte utslippsreduksjoner, legges det, dersom en slik kontakt ikke er opprettet før oppgjørstidspunktet opp til at den kvotepliktige må gi en erklæring om at sertifiserte utslippsenheter som den har dokumentert eiendomsrett til, skal overføres til statens oppgjørskonto så snart dette er praktisk mulig. Serienummer på disse utslippsenhetene må spesifiseres.

Sertifiserte utslippsenheter som ikke er levert til oppgjør vil være gyldige ift. kvoteplikten også i 2008-2012, og ift. Partenes oppfyllelse av utslippsforpliktelsen i 2008-2012 og eventuelle senere forpliktelsesperioder. Slike utslippsenheter kan altså spares til senere bruk. Dette er ikke tilfelle for kvoter utstedt i nasjonale registre til bruk i kvotesystemene i Norge eller i EU for 2005-2007 - disse må brukes ift. kvoteplikten i denne perioden og vil ellers miste sin verdi. 

Det vil forøvrig ta tid før innehavere av sertifiserte utslippsenheter vil kunne overføre sertifiserte utslippsenheter til andre i et annenhånds marked, selv etter at Norge har etablert den nødvendige forbindelse med registersystemene i Klimasekretariatet. Dette skyldes at Norge, som andre land, må gjennom en tidkrevende prosedyre under Kyotoprotokollen for å kunne bruke Kyoto-mekanismene. Denne prosedyren krever blant annet dokumentasjon av nasjonale utslippsregnskap og registre, og at disse er gjennomgått av eksprter utpekt under Kyotoprotokollen.

Siden Kyotoprotokollen først trådte i kraft 16. februar 2005, har ingen land ennå lagt frem slik dokumentasjon. Det forventes at de fleste først vil gjøre det først i 2006. Dette vil også kunne være tilfelle for Norge. Ekspertgjennomgangen vil så kunne ta inntil ett år, og lengre tid dersom ikke alt blir funnet i orden. Det er dermed ikke sannsynlig at det vil være mulig å fysisk overføre sertifiserte utslippsenheter mellom et større antall nasjonale registre før tidligst i 2007. 

Til utkastet § 3-10
I de tilfeller kontoinnehaver er en juridisk person følger det av § 3-10 at den skriftlige anmodningen om overføring og sletting av kvoter etter §§ 3-5 til 3-7 må underskrives av den som har fullmakt til å signere på vegne av den juridiske personen. 

Til utkastet § 3-11
I utkastets § 3-11 innføres det en plikt for registerfører til å offentliggjøre godkjente utslippstall og opplysninger om overholdelse av kvoteplikten innen 15. mai året etter at det kvotepliktige utslippet har funnet sted. Det er bare de godkjente utslippstallene som foreligger pr 15. mai som skal offentliggjøres. Bestemmelsen innebærer ingen plikt til å skjønnsligne kvotepliktige som ikke har innlevert en tilfredsstillende rapport innen denne dato. Det følger av andre ledd i samme bestemmelse at det innen 15. januar skal offentliggjøres hvor mange kvoter som er overført til sletting det foregående året. Opplysninger om utslippstall, overholdelse av kvoteplikten og sletting av kvoter vil bli offentliggjort på SFTs hjemmeside. 

Når det gjelder allmennhetens rett til innsyn i registeret, er dette regulert i lov av 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser (miljøinformasjonsloven) og i lov av 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven), se Ot.prp. nr 13 (2004-2005) side 85. 

Utkastet til forskriftstekst og høringsnotat er lagt ut på SFTs hjemmeside: www.sft.no/nyheter/horing. Høringsinstansene kan kontakte SFT ved ønske om å få tilsendt en skriftlig kopi av høringsdokumentene. 

SFT ber om deres kommentarer til forskriftsforslaget senest innen 8. mars 2005. Det er ønskelig om kommentarene sendes til følgende e-postadresse: postmottak@klif.no.

Mottakere av høring

Akademikerne

Aluminiumsindustriens Miljøsekretæriat

Byggevareindustriens forening

Bedrifter omfattet av kvotesystemet
Cicero Senter for klimaforskning

Datatilsynet

Departementene

Det norske Veritas AS

Direktoratet for naturforvaltning

Energibedriftenes landsforening

Enova SF

Fremtiden i våre hender

Fridtjof Nansens institutt

Greenpeace Norge 

GRIP senter

Grønt svar – Miljøheimevernet

Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjo 

Kjelforeningen – Norsk Energi

Kommunenes Sentralforbund

Konkurransetilsynet

Kredittilsynet

Landsorganisasjonen i Noreg 

Miljøstiftelsen Bellona

Natur og Ungdom 

NLH

Nord pool ASA

Norfund

Norges forskningsråd 

Norges Ingeniørorganisasjon

Norges Miljøvernforbund 

Norges Naturvernforbund 

Norges Standardiseringsforbund 

Norges vassdrags- og energidirektorat

Norsk fjernvarmeforening

Norsk kjemisk industriarbeiderforbund

Norsk Olje- og Petrokjemisk Fagforbund

Norsk Petroleumsinstitutt 

Næringslivets Hovedorganisasjon 

Oljearbeidernes fellessammenslutning

Oljedirektoratet

Oljeindustriens Landsforening

Pricewaterhouse Coopers AS

Prosessindustriens Landsforening (PIL)

Smelteverksindustriens Miljøsekretæriat 

Statistisk sentralbyrå (SSB)
Statkraft SF 

Stiftelsen Miljømerking i Noreg

Treforedlingsindustriens Bransjeforening 

UiO - institutt for offentlig rett

UiO - Økonomisk institutt

WWF Verdens Naturfond 

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund 

Zero Emission Resource