Kirkenes Transit c/o Tschudi & Eitzen
Postboks 216
1366 LYSAKER

Dato: 07.11.2005
Vår ref.: 2002/831

Skip til skip-omlasting av kondensat i Bøkfjorden
Oversendelse av beredskapskrav

Statens forurensningstilsyn har fastsatt beredskapskrav for omlasting av kondensat fra Russland. Kravene er basert på opplysninger gitt i søknad av 14.11.02 og 14.06.05 fra Kirkenes Transit til Kystdirektoratet med kopi til SFT, og beredskapsplan innsendt til SFT den 15.09.05. Beredskapskravene gjelder for et begrenset antall omlastingsoperasjoner. SFT anser at en eventuell økning av omlastingsaktiviteter i Bøkfjorden utover rammene for disse beredskapskravene er konsesjonspliktig etter forurensningsloven § 11 og forutsetter søknad til SFT om tillatelse.

Vi viser til Deres søknad til Kystverket 14.11.02 med presiseringer 06.12.04 og 17.12.04 om omlasting av russisk råolje fra skip til skip i Bøkfjorden ved Kirkenes. Vi viser videre til vårt brev av 22.03.04 og søkers svar på dette 15.09.05. Videre vises det til Miljøverndepartementets brev 15.04.05 vedrørende SFTs myndighet etter forurensningsloven, og til SFTs brev 10.05.05 der vi konkluderer med at den foreliggende søknadens karakter og omfang ikke utløser konsesjonsplikt etter forurensningsloven. Opplysninger gitt i den innsendte søknaden og høringsuttalelsene som er innkommet i saken, inngår som en del av vurderingsgrunnlaget for å fastsette beredskapskrav.

Bakgrunn

Kirkenes Transit planlegger å igangsette omlasting av gasskondensat fra Russland i Bøkfjorden i Sør-Varanger kommune. Det har tidligere blitt fremlagt planer for omlastingsaktiviteter med ulikt omfang og fra flere aktører på samme sted. En søknad fra Syd-Varanger havnevesen (på vegne av aktuelle aktører) ble sendt på høring fra SFT den 18.08.03 og 21.10.03. Det innkom uttalelser fra lokale myndigheter, fagetater og interesseorganisasjoner som pekte på hensynet til naturressursene, og flere stilte krav om konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven. Det ble avklart av hhv Kystdirektoratet og Olje og Energidepartementet at det ikke kreves konsekvensutredning ved skip-til-skip omlasting, mens tilsvarende operasjon med et fast forankret depotskip vil omfattes av plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredning.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap gav 14.04.05 tillatelse til omtapping av brannfarlig vare på visse vilkår, og Kystdirektoratet gav 20.05.05 sin tillatelse på visse vilkår. Kirkenes Transit søkte Kystdirektoratet 14.06.05 og fikk 30.08.05 tillatelse i hht havne- og farvannsloven om skip-til-skip (STS) omlastinger av kondensat i Bøkfjorden ved Kirkenes. Omlastingen vil skje ved at skip med kondensat kommer fra Russland og overfører sin last til produkttankere på opp til 75000 dwt som forankres ved Reinøy i Bøkfjorden.

SFT påpekte i brev av 22.03.04 til Kirkenes Transit at det forelå beredskapsplikt, og at SFT for slike operasjoner kan sette nærmere krav til beredskapen. For at SFT skulle kunne behandle saken, ble det anmodet om nærmere opplysninger. Kirkenes Transit sendte slike opplysninger i beredskapsplan datert 15.09.05.

I flere uttalelser er det pekt på at det valgte omlastingsstedet ligger i den nasjonale laksefjorden Neiden, Korsfjorden og Bøkfjorden. Dette fjordsystemet er i Stortingsproposisjon nr 79 (01-02) "Om opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder" utpekt som et område der "virksomhet som innebærer risiko for utslipp som kan skade laksen ikke tillates". Stortinget sluttet seg til proposisjonen i februar 2003. SFT har forelagt den planlagte omlastingsoperasjonen for Direktoratet for naturforvaltning (DN) og anmodet om direktoratets uttalelse på bakgrunn av stortingsvedtaket. DN anmoder SFT i sin uttalelse 21.10.05 om å avslå søknaden dersom etaten anser at det vil være risiko for utslipp av en viss størrelse fra den omsøkte aktiviteten.

Konsesjonplikt etter forurensningsloven

SFT har tidligere vurdert den konkrete planen på ti omlastinger av råolje til skip på 250 - 300 000 dwt der hver omlasting skulle vare 8-10 dager til ikke å ha et slikt omfang og en slik karakter at aktiviteten måtte anses som konsesjonspliktig etter f-lovens § 11, ref vårt brev av 10.05.05 og Miljøverndepartementets brev til Kirkenes Transit av 15.04.05. Det fremgår av korrespondanse mellom Kystdirektoratet og Kirkenes Transit at omlasting av kondensat i perioden november 2005 til utløpet av 2006 vil dreie seg om inntil 40 omlastinger, mens SFT i sin vurdering av konsesjonsplikt baserte seg på de daværende planer om 10 omlastinger. Kirkenes Transit har senere opplyst at det er inngått kontrakt på inntil 25 omlastinger av kondensat mellom omtrent like store skip på inntil 75 000 dwt der hver omlasting skal vare ca et døgn.

Etter SFTs vurdering vil den forestående omlastingsaktiviteten på inntil 25 omlastinger kondensat ikke ha en karakter og et omfang som avviker særlig fra den aktiviteten SFT vurderte i sitt brev 10.05.05. De 25 omlastingene som det etter det opplyste er inngått kontrakter om vil derfor ikke kreve noen tillatelse jf forurensningsloven § 11.

I Miljøverndepartementets generelle vurdering av forurensningslovens virkeområde overfor skip, i brev av 15.04.05, påpekes det at de forurensningsmessige konsekvenser av virksomheten er et moment i vurderingen av om hvorvidt §11 kommer til anvendelse. Fordi de planlagte omlastingene skal foregå i en nasjonal laksefjord, har Direktoratet for naturforvaltning (DN) i uttalelse til SFT av 21.10.05 anmodet SFT om å avslå søknaden om omlasting dersom SFT anser at det vil være risiko for utslipp av en viss størrelse fra den omsøkte aktiviteten. Med bakgrunn i blant annet DNs uttalelse, finner SFT at omlastingsaktiviteter med et større omfang enn de tilfellene SFT allerede har vurdert konkret, må ha en tillatelse etter forurensningsloven § 11. Kirkenes Transit må derfor være oppmerksom på dette, og må søke SFT om tillatelse dersom man ønsker å utvide aktiviteten ut over de nevnte 25 omlastinger.

SFTs vurdering vedrørende krav til beredskap

For omlastingene av gasskondensat i Bøkfjorden, må det primært søkes å hindre at akutt forurensning inntrer. Av denne grunn må en sikker operasjon og de forebyggende tiltakene vektlegges sterkt. SFT vil peke på at konsekvensene ved et eventuelt olje- eller kondensatutslipp kan bli svært omfattende, både miljømessig og økonomisk. Vi viser til at forurensningslovens § 7 pålegger den ansvarlige ved fare forurensning å iverksette tiltak for å hindre at forurensningen inntrer. Har forurensningen inntrådt skal han sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av den. Den ansvarlige plikter også å treffe tiltak for å avbøte skader og ulemper som følge av forurensningen eller av tiltakene for å motvirke den. Den ansvarlige skal betale de kostnader som en eventuell forurensning medfører. Det er ikke satt noen begrensning for disse kostnadene eller for hvor langt skadevirkningene av en forurensning skal avbøtes, hverken geografisk eller i tid.

Det er etablert internasjonale retningslinjer for skip til skip omlastingsoperasjoner av International Chamber of Shipping og Oil Companies International Marine Forum: "Ship to ship transfer guide - petroleum" fjerde utgave 2005. SFT legger til grunn at operasjonene planlegges og gjennomføres i samsvar med disse retningslinjene. Veiledningen baserer seg hovedsakelig på at omlastingsoperasjonen foregår i rom sjø og at skipene har styringsfart. Disse forutsetninger er ikke tilstede i Bøkfjorden. De anbefalinger denne veiledningen gir, må derfor tilpasses den aktuelle situasjon. De nødvendige tilpasninger og kompenserende tiltak skal dokumenteres.

Kirkenes Transit viser i sin beredskapsplan til miljørisikoanalyse som er utført av Det Norske Veritas 19.05.02. SFT finner at det er forutsetninger i miljørisikoanalysen som ikke er tilstede eller som er endret med nåværende planer i forhold til utgangspunktet. Blant annet er miljørisiko vurdert for utslipp av råolje, mens omlastingen nå gjelder gasskondensat. Det er også lagt inn forutsetninger om restitusjonstid for påvirkede miljøressurser som ikke synes å ha tatt hensyn til forhold som mørketid, lave temperaturer og snø/is deler av året. Videre er det forutsatt at omlasting avbrytes ved 10m/s vind og strøm over 0,3 m/s, mens nåværende plan angir 23 m/s som operasjonsgrense for vind og ikke har operasjonsgrense for strøm. Miljørisikoanalysen forutsetter også at skipene har dobbelt skrog og at det ikke er spesielt sårbare naturressurser i området. Det er senere kommet frem at Bøkfjorden er en nasjonal laksefjord. Det er etter SFTs vurdering derfor nødvendig å oppdatere miljørisikoanalysen, blant annet mht de påpekte forhold, for å sikre samsvar mellom miljørisikoanalysens konklusjoner og den planlagte omlastingsoperasjonen med tilhørende beredskap.

SFT vil peke på at ved omlastingsaktiviteter og skipstrafikk kan akutte utslipp ikke utelukkes. Det må tillegges betydelig vekt at Bøkfjorden er nasjonal laksefjord, og andre områder bør velges for eventuelle nye omlastingsoperasjoner.

Selv om det iverksettes omfattende forebyggende tiltak for å hindre at utslipp skjer og begrense konsekvensene dersom uhellet er ute, vil det være en restrisiko. Det vil derfor være nødvendig med en beredskap for å ivareta denne restrisikoen, og SFT har stilt nærmere krav til denne beredskapen.

I høringsrunden mente flere av høringsinstansene at det var behov for å regulere utslipp av ballastvann. Det har også vært vurdert å stille krav til gjenvinning av den damp som slippes ut fra skipenes last. SFT har i denne saken funnet at disse utslippene ikke utløser konsesjonsplikt etter forurensningsloven § 11 og at det dermed heller ikke settes vilkår om disse forhold. Ved behandling av planer/søknader om utvidet aktivitet, vil dette vurderes på nytt.

Vedtak

Statens forurensningstilsyn pålegger Kirkenes Transit å utarbeide, dokumentere og holde oppdatert en miljørisikoanalyse, en beredskapsanalyse og en beredskapsplan for omlastingsoperasjoner av russisk kondensat i Bøkfjorden i tråd med vedlagte krav. Pålegget er gitt med hjemmel i forurensningsloven § 40 annet ledd og § 41. Blant annet som følge av at en del av forutsetningene er endret, må søker justere og oppdatere den innsendte beredskapsplan med vedlegg før operasjonen starter. Oppdateringsbehovet fremgår av vedlagte krav. SFT kan gi pålegg om endringer i beredskapsplan og om nødvendig stanse operasjonen.

Miljørisikovurdering, beredskapsanalyse og beredskapsplan skal oppdateres før operasjonen kan starte. Alle sikringstiltakene og beredskapen skal være etablert og operativ før oppstart.

Beredskapstesten beskrevet i kravene i vedlegget skal gjennomføres i rimelig tid før planlagt oppstart av operasjonen. Rapport fra testen sendes SFT senest 2 uker etter avholdt test/øvelse.

Endringer som innvirker på miljørisiko, beredskap, operasjonen eller økonomisk evne hos den ansvarlige skal varsles til SFT uten opphold. Eksempler på slike forhold vil være endringer i eierskap, forsikring, bytte av skip, bytte av operatør, materiell, personell eller deres kompetanse, responstid etc.

Klageadgang

Vedtaket kan påklages til Miljøverndepartementet av sakens parter eller andre med rettslig klageinteresse innen 3 uker fra underretning om vedtak er kommet fram eller fra vedkommende fikk eller burde skaffet seg kjennskap til vedtaket. En eventuell klage skal angi hva det klages over og den eller de endringer som ønskes. Klagen bør begrunnes, og andre opplysninger av betydning for saken bør nevnes. Klagen skal sendes til SFT.

Med hilsen

Anne-Grethe Kolstad (e.f.)
seksjonssjef

Lars Drolshammer
senioringeniør

Vedlegg:
Beredskapskrav

Kopi til:
Miljøverndepartementet
Direktoratet for naturforvaltning
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Finnmark fylkeskommune
Fylkesmannen i Finnmark
Havforskningsinstituttet
Kystdirektoratet
Landsdelskommando Nord-Norge
Miljøstiftelsen Bellona
Svanhovd miljøsenter
Naturvernforbundet i Sør-Varanger
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Olje- og Energidepartementet
Ropelv Bygdelag
Ropelv og Renøysund hytteforening
Sør-Varanger kommune

Vedlegg

Beredskapskrav for skip-til-skip omlasting av kondensat i Bøkfjorden

Miljørisikoanalyse

Virksomheten skal for omlastingsoperasjonen gjennomføre og holde oppdatert en miljørisikoanalyse som skal omfatte både innseilingen til og aktiviteten på selve omlastingsstedet. Med innseiling menes i denne sammenheng området fra skipene er i innløpet til Bøkfjorden til de ankommer omlastingsstedet. Miljørisikoanalysen skal omfatte alle forhold ved virksomheten som kan medføre akutt forurensning med fare for helse- og/eller miljøskader. Miljørisikoanalysen skal vise de miljøressurser som kan bli berørt av akutt forurensning, og de helse- og miljømessige konsekvenser slik forurensning kan medføre. Det skal spesielt foretas en vurdering av sannsynligheten for og konsekvensene av et kondensatutslipp kan ha på den nasjonale laksestammen i Neidenfjorden-Bøkfjorden. Det skal vurderes hvilke operasjoner som har så lav risiko at de uten videre kan aksepteres, hvilke som kan aksepteres men der tiltak bør settes inn for å redusere risikoen samt hvilke som er uakseptable. Miljørisikoanalysen skal inngå i virksomhetens internkontrollsystem.

Den innsendte miljørisikoanalyse er basert på en rekke forutsetninger som omtalt ovenfor og som ikke er i overensstemmelse med resten av dokumentasjonen. Miljørisikoanalysen skal derfor oppdateres for å vise reell miljørisiko ved omlasting av kondensat, ved gitte operasjonsbegrensninger osv.

Basert på miljørisikoanalysen og vurderingene i denne, skal det beskrives hvilke forebyggende tiltak som iverksettes for å hindre akutt forurensning. Tiltakene skal være tilgjengelige og operative under hele omlastingsoperasjonen fra første skip kommer inn Bøkfjorden til siste skip har forlatt området. Disse forebyggende tiltakene kommer i tillegg til beredskapstiltakene beskrevet nedenfor.

Operasjon/forebyggende tiltak

Inn-/utseiling, ankring, fortøyning og overføring av last skal skje under betryggende vær, bølger, strøm og lysforhold. Det skal etableres prosedyrer for forutsigbare nødsituasjoner herunder umiddelbar stopp av kondensatoverføring, umiddelbar avgang av ett av skipene o.l. Virksomheten skal utrede og fastsette de relevante operasjonsgrenser under normal drift og i en uhellsituasjon for de ulike faser av omlastingsoperasjonen. Operasjonen skal avbrytes og slanger frakobles når ett av kriteriene for operasjonsgrense er oppfyllt.

Operasjon i isfyllte farvann stiller spesielle krav til skipenes tekniske standard, operasjonen og til forankringen. I beredskapssituasjoner vil is i tillegg medføre meget store problemer, både for mekanisk oljevern og for en eventuell dispergeringsberedskap. Da SFT ikke er kjent med at det finnes utprøvde og operative beredskapsmetoder for isfyllte farvann og som kan benyttes nær tankskip, skal det ikke gjennomføres omlastingsoperasjoner når det er fast eller oppbrudt is på sjøen innenfor en avstand på 2 nm fra omlastingsstedet.

Det skal fremlegges informasjon om bunnforhold og andre forhold av betydning for forankring av de skip som er aktuelle. Sammenholdt med informasjon om strøm- og isforhold lokalt på omlastingsstedet skal det gjennomføres en vurdering av forankringen. Det skal dokumenteres av ekstern kompetent institusjon at forankringen av lasteskipet er tilstrekkelig for de forhold som kan inntreffe på omlastingsstedet.

Kirkenes Transit skal etablere og vedlikeholde nødvendige forebyggende tiltak for å hindre at en faresituasjon utvikler seg til en akutt forurensning og hindre at en inntrådt akutt forurensning sprer seg til sårbare miljøressurser.

Når lasteskipet er forankret, skal skipet lukkes inne av en oljelense som i praksis kan operere under minst de operasjonsgrenser som er beskrevet ovenfor. Lensen skal være av tilstrekkelig størrelse og lengde til å ringe inn et oljeutslipp fra den største tanken på lasteskipet. Lensen skal under normal operasjon kun åpnes når losseskip skal inn eller ut. I tillegg til lensen som brukes for å ringe inn de to skipene som deltar i omlastingen, skal det etableres en opptakskapasitet med tilhørende lagerkapasitet på minimum 25 m3/time. Denne opptakeren skal ha en responstid på 20 minutter og være uavhengig av de båter som er nødvendig for å håndtere oljelensen. Et ekstra lensesystem skal kunne mobiliseres og operere i området innen 1 time etter et uhell.

Det tillates kun én omlastingsoperasjon av denne type av gangen i Bøkfjorden, det vil si at ett lossefartøy skal avslutte sin lossing og skipet forlate virkeområdet for beredskapen før det neste skipet kan gå inn fjorden.

Beredskapsanalyse

På bakgrunn av den avdekkede miljørisiko og aktuelle forebyggende tiltak, skal det gjennomføres en beredskapsanalyse for virksomheten. Analysen skal beskrive og vurdere en nødvendig beredskap basert på definerte fare- og ulykkeshendelser (DFU) avdekket i miljørisikoanalysen. Vi presiserer at dette gjelder både inn/utseilingen og på omlastingsstedet.

Det skal angis og vurderes hvilke aksjonsformer/-metoder som er aktuelle for det relevante kondensatet og hvilken prioritet de forskjellige innsatsmetodene har. Det skal vurderes spesielt hvilke begrensninger og/eller kompenserende tiltak som skal innføres for operasjon under mørke og ved lave temperaturer.

Det aktuelle kondensatets egenskaper skal kartlegges med hensyn på personell- og miljøsikkerhet, skadepotensiale, og andre relevante forhold. Beredskapsanalysen skal ta hensyn til kondensatets egenskaper i dimensjoneringen av utstyr og personell.

Beredskapsplan

Virksomheten skal etablere og vedlikeholde en helhetlig og fullverdig beredskap mot akutt forurensning basert på miljørisikoanalysen og beredskapsanalysen. Beredskapen skal omfatte alle faser av en forurensningsaksjon, ref vårt brev av 22.03.04.

Beredskapen skal domumenteres i en beredskapsplan og skal som et minimum inneholde:

- definerte fare- og ulykkessituasjoner (uhellsscenarier)
- kondensatets egenskaper i forhold til personsikkerhet, miljø og aksjonerbarhet
- responstid for beredskapen
- dimensjonering av personell, deres kompetanse og nødvendig personlig verneutstyr
- dimensjonering av innsatsmateriell, typer og mengder, herunder båter, lenser, opptaksutstyr etc
- etterprøvbare mål for beredskapen
- beskrivelse av eventuelt beredskapssamarbeid med eksterne parter
- beskrivelse av øvelsesopplegg for uttesting og opptrening av beredskapen

Når beredskapen er etablert og operativ, skal det gjennomføres en fullskala øvelse i det aktuelle området der de mest relevante uhellscenarier for akutt forurensning skal øves. En slik test av beredskapen skal gjennomføres før omlasting kan igangsettes. SFT skal varsles i god tid før testen finner sted slik at SFT kan ha anledning til å kontrollere at beredskapen virker etter sin hensikt. SFT kan stille nærmere krav til beredskapen basert på erfaringer fra denne testen.

Videre skal beredskapen mot akutt forurensning øves minimum en gang pr. år. Øvelsen skal legges opp i forhold til fastsatte mål for beredskapen.

Kirkenes Transit har innsendt en beredskapsplan som ivaretar store deler av disse kravene. Det er likevel behov for å oppdatere planen for å ivareta ovennevnte krav og forutsetninger.

Varsling av akutt forurensning

Akutt forurensning eller fare for akutt forurensning skal varsles i henhold til gjeldende forskrift om dette. Virksomheten skal også så snart som mulig underrette SFT i slike tilfeller.