Regelverket i Kyotoprotokollen er enestående. Det inkluderer et strengt og omfattende kontroll- og sanksjonssystem, og et godt system for samarbeid om utslippsreduksjoner. Avtalen er ikke tilstrekkelig i forhold til klimautfordringen på lang sikt, men regelverket gir oss en solid begynnelse.

Kyotoprotokollen har fått mye oppmerksomhet siden den trådte i kraft. Dette er gledelig, fordi avtalen har fått den positive omtalen den fortjener. Men ikke alle er like fornøyde.

23. februar skriver Bjart Holtsmark fra Statistisk sentralbyrå (SSB) at ”Kyoto-avtalen er fåfengt”. Begrunnelsen er at avtalen begrenser veksten i utslipp som ikke vokser, mens utslippene i den delen av verden som ikke har utslippsbegrensninger forventes å vokse med omlag 70 prosent fra 1990 til 2025.

Det er riktig at utslippene i utviklingsland samlet sett vokser raskt, med størst bidrag fra folkerike land som Kina og India. Men utslippene per innbygger er likevel klart høyest i industriland. Det er også industrilandene som har bidratt mest til den sterke økningen i atmosfærens konsentrasjon av CO2.

Under Klimakonvensjonen og gjennom Kyotoprotokollen er det derfor vedtatt å redusere disse utslippene først. Vi er enig i at det er viktig å inkludere enkelte utviklingsland med begrensninger fra 2013, samt USA og Australia som nå står utenfor. Dette er mulig innenfor Klimakonvensjonen og videre perioder under Kyotoprotokollen.

Vi ønsker mer fokus på selve innholdet i protokollen. Cicero-direktør Pål Prestrud beskriver Kyotoavtalen som et imponerende byggverk med et innviklet regelverk i en kronikk 16. februar. Dette vil vi bidra til å utdype. Kyotoprotokollen er en unik miljøavtale, mye på grunn av et strengt og grundig regelverk for kontroll og sanksjoner.

Blant annet inneholder den flere elementer som fører kontroll med at landene overholder forpliktelsene om reduksjon av klimagassutslipp. I første omgang med et omfattende rapporterings- og revisjonssystem. Hvis kontrollen avdekker feil og mangler, trer i neste omgang straffemekanismene inn. Kombinasjonen av kontroll og reelle sanksjoner ved overtredelse, gir landene et sterkt insitament til å overholde forpliktelsene.

Regnskap og revisjon

Statens forurensningstilsyn (SFT) er ansvarlig for å rapportere nasjonale utslippstall til Klimakonvensjonen hvert år, og arbeider kontinuerlig med å forbedre dette klimagassregnskapet i samarbeid med SSB. Landenes rapporter skal, dersom retningslinjene er fulgt, gi gode og detaljerte oversikter over utslipp og opptak av klimagasser fra energi-, industri-, transport-, landbruks, avfalls- og skogsektoren.

Lurer du på hvordan utslippene fra innenriksfly har endret seg de siste årene, eller hvor mye metan norske kyr slipper ut per år, finner du svaret i klimagassrapporten. Alle land er nødt til å følge retningslinjene for å overholde forpliktelsene, og for å kunne delta i handel med utslippskvoter og samarbeidsprosjekter på tvers av landene.

Hva skjer om forpliktelsene ikke overholdes? Rapportene sjekkes nøye av revisjonsteam som er nedsatt av sekretariatet til Klimakonvensjonen. Norske eksperter, blant annet fra SFT, inngår i flere av teamene. I denne årlige revisjonen sjekker teamene om utslippene er kartlagt og dokumentert i henhold til de strenge retningslinjene. Alle avvik blir rapportert og offentliggjort. I alvorlige tilfeller kan teamene også ”skjønnslikne” deler av landenes klimagassregnskap, det vil si selv regne ut størrelsen på utslippene fra kilder som er feil kartlagt.

For land som ikke overholder den tallmessige forpliktelsen, trer en annen straffemekanisme inn. De må gjøre opp for seg i neste periode, det vil si fra 2013. De må da betale tilbake forskjellen fra perioden før ved fratrekk i tildelt utslippsmengde for den nye perioden. I tillegg trekkes det fra en ”bot” på 30 prosent av overforbruket. Landet vil heller ikke kunne selge kvoter, og det må utvikle en handlingsplan som viser hvordan de vil nå forpliktelsen i den neste perioden. Få, om noen, andre internasjonale avtaler har strafferegimer som er så strenge og omfattende.

Samarbeid om utslippsreduksjoner

Protokollen har tre fleksible mekanismer for samarbeid mellom avtalelandene, som er helt unike:

1. kvotehandel
2. felles gjennomføring 
3. den grønne utviklingsmekanismen (CDM)

Kvotehandel går ut på at land med utslippsforpliktelser kan kjøpe og selge utslippskvoter seg imellom. Felles gjennomføring innebærer at land med forpliktelser kan samarbeide om utslippsreduserende prosjekter, der landet som betaler får godskrevet reduksjonene.

Norge deltar for eksempel i et prosjekt for å modernisere fjernvarmeforsyningen i en by i Romania. Prosjektet medfører en bedring av systemets effektivitet, reduserte utslipp av klimagasser og bedre luftkvalitet i området ettersom også andre utslipp minskes.

CDM innebærer at land med forpliktelser kan betale for prosjekter i utviklingsland som ikke har forpliktelser, og få godskrevet klimagassreduksjonen. Prosjektene skal bidra til både bærekraftig utvikling og reduserte klimagassutslipp. Det er etablert et grundig system for godkjenning av CDM-prosjekter og reduksjonene i utslipp som disse gir. Mekanismene ble innført for å sikre kostnadseffektive og fleksible klimagassreduksjoner.

Lite skritt - stor gevinst

I følge FNs Klimapanel vil gjennomsnittstemperaturen på jorda stige med mellom 1,4 og 5,8 grader innen 2100 dersom vi ikke gjør noe for å redusere de menneskeskapte utslippene av klimagasser. En oppfyllelse av Kyotoavtalen vil kun gi en reduksjon på en til to tidels grad i forhold til dette, og dermed ha begrenset verdi i forhold til de klimamessige utfordringene vi står overfor. Men utslippsbegrensningene i Kyotoprotokollen gjelder kun fram til 2012.

Det er meningen at landene skal få nye forpliktelser for de påfølgende år. Vi tror det vil være mulig å etablere et nytt reduksjonsregime for perioden fra 2013 som favner bredere enn dagens system, der en benytter regelverket som er utarbeidet under Kyotoprotokollen. Erfaringene fra arbeidet med å begrense sur nedbør har vist at skepsis, motstand og små skritt i begynnelsen, etter hvert ble avløst av økende oppslutning, og skjerpede utslippsmål. Nå høster vi fruktene av dette langsiktige arbeidet i form av mindre forsuring og bedre luftkvalitet.

En annen grunn til optimisme, er enkelte lands målsetninger om kraftige utslippsreduksjoner på lang sikt. Storbritannias mål er at utslippene skal reduseres med 60 prosent innen 2050. Tony Blair holder dessuten klimafanen høyt i G8, som Storbritannia leder for tiden. Han har blant annet uttalt at han vil prøve å bringe George Bush tilbake til klimaforhandlingsbordet. Her i landet vil Regjeringen nedsette et utvalg som skal utrede hvordan vi kan redusere klimagassutslippene med 50-80 prosent fram mot 2050.

Vi antar at vurderinger av utvikling og implementering av teknologi som bidrar til klimagassreduksjoner vil være en viktig del av den nasjonale utredningen. Innenfor Kyotoprotokollen legges det også stor vekt på teknologiutvikling og teknologioverføring til utviklingsland. Vi er helt enig med Holtsmark i at dette er viktig, og bør få en sentral plass i et regime etter 2012. Men dette kan skje med basis i Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen, og det regelverket som allerede er utviklet. Etter vår mening vil det ta for lang tid å forhandle fram en ny avtale med et helt nytt rammeverk, som Holtsmark foreslår. Det er ingen tid å miste!