Bakgrunn og behandling
EUs miljøvernministere ga i juni 1999 Kommisjonen i oppdrag å foreslå en ny kjemikalie­strategi innen utgangen av år 2000. Hvitboken ble lagt fram av EU-kommi­sjonen i februar 2001. Den ble behandlet i Rådet og Parlamentet i henholdsvis juni og november 2001. Utkast til forordning for kjemikalier forventes å foreligge før sommeren 2003.

Norske synspunkter ble oversendt EU-kommisjonen i juni 2001 og februar 2002 via EFTA-sekretariatet. Norge har etter norsk initiativ fått delta i 2 av 7 ekspertarbeids­grupper hvor hvitboken har blir diskutert. Norge er forpliktet til å implementere den endelige og vedtatte forordningen iht. EØS-avtalen.  

Hovedpunkter i strategien
Strategien har flere politiske mål, bl.a. beskyttelse av helse og miljø, opprettholde og forbedre konkurranseevnen til EUs kjemiske industri og forhindre oppdeling av det indre marked.

Mangelen på kunnskap om kjemikalienes helse- og miljøvirkninger er den sentrale utfordringen på kjemikalieområdet og strategien legger stor vekt på dette. Det foreslås å innføre et felles system for alle kjemikalier – REACH-systemet. REACH-systemet inne­bærer en Registering, Evaluering og Autorisering av CHemikalier. Det skal bidra til å fremskaffe kunnskap om stoffenes helse- og miljøvirkninger, bruksområder, bruksvolum og en foreløpig vurdering av risiko. I tillegg legges det opp til en autoriseringsordning for spesielt farlige stoffer og en raskere risikohåndtering for andre farlige stoffer. Autori­se­ring innebærer en godkjenningsordning av stoffenes bruksområde foretatt av myndighetene.

Det legges opp til etablering av en forholdsvis stor, sentral kjemikalieenhet (Central Entity – CE) som vil få en viktig rolle. Organisatorisk modell og finansiering er fortsatt under diskusjon. Rolle- og oppgavefordeling mellom myndighetene i de ulike medlemslandene, Kommisjonen og CE er ikke endelig avklaret.

Det nye systemet vil innebære svekkede krav i forhold til dagens system om forhånds­melding av det forholdsvis lave antallet nye stoffer (ca. 300/år), men skjerpede krav til det store antallet (ca. 100 000) eksisterende stoffer. Det er produsentene og importørene, og til dels også senere ledd i omsetningskjeden, som pålegges ansvaret for å fremskaffe slik informasjon. REACH-systemet vil pålegge industrien et større ansvar for risikovurdering og –håndtering av kjemikaliene enn dagens system.

De ti viktigste norske standpunktene

1. Full norsk deltakelse i ekspertsamarbeidet
Gjennom EØS-avtalen er EFTA-landene bundet av EUs regelverk og deltar gjennom EUs ekspertsamarbeidet i dag i utviklingen av regelverket på tilnærmet lik linje med medlems­landene.  EØS-avtalens artikkel 99 og 100 pålegger EU-kommisjonen, både uformelt og når den forbereder forslag til tiltak, å søke råd fra EFTA-eksperter på samme måte som den søker råd fra EU-eksperter. 

Uavhengig av hvilken organisatorisk modell som velges for EUs nye sentrale kjemikalie­enhet (CE) og arbeidsfordelingen mellom denne og medlemslandenes myndigheter, må det sikres at EFTA-landene får god påvirkningsmulighet. Dette gjelder både utviklingen av det nye regelverket og videre samarbeid om utvikling, oppfølging og kontroll av regel­verket etter at dette har kommet på plass. Dette må for eksempel bety at EFTA-landene får delta i den nye sentrale kjemikalieenhet som er foreslått, på lik linje med EUs med­lems­land. Norge anser det som en fordel at det opprettes en ”Agency” i det man antar at en agency i mindre grad enn et utvidet European Chemical Bureau (som pr. i dag er en del av European Commission Joint Reaseach Centre) vil være direkte styrt av Kommisjonen. 

2. Politikken må bygge på generasjonsmålet om utfasing av miljøgifter og prinsippene om føre var og substitusjon 
Den nye kjemikalie­strategien må basere seg på generasjonsmålet slik det er nedfelt i OSPARs miljøgift­strategi og bygge på prinsippene føre var og substitusjon.

Målet om at utslippene skal stanses innen en generasjon for stoffer som er av svært høy bekymring bør fastholdes. For disse stoffene bør risikovurderinger kun brukes som grunnlag for en midlertidig godkjenning i de tilfeller det ikke finnes alternativer. For å øke beskyttelsesnivået er det avgjørende at føre var prinsippet legges til grunn. Det nye kjemikalieregelverket bør sikre at bevisbyrden for at et kjemisk stoff ikke har uakseptable virkninger for helse og miljø ligger hos næringslivet. 

Videre er substitusjon et viktig virkemiddel, ikke bare i forhold til de farligste stoffene som omfattes av autorisa­sjons­ordningen, men for å redusere den generelle risikoen forbundet med bruk av kjemikalier. Virksomhetene må ha en plikt til å vurdere alter­na­tiver, risiko ved alternativer, sammenligning av risiko for benyttede kjemikalier­/stoffer kontra alternativer og en totalvurdering inkludert kostnad og produktkvalitet. Substitusjon vil, i denne sammenheng, være en metode for risikoreduksjon og forventes inkludert som en naturlig del av en virksomhets rutiner for oppfyllelse av krav. Substitusjonsplikten må få en direkte juridisk binding i regelverket og bør gjelde for både produsent, importør og senere ledd i omsetningskjeden. 

3. Regelverket må ha entydige krav om relevante data for registrering og evaluering 
For at REACH-systemet skal fungere etter sin hensikt, må kravene til informasjon være relevante og medfører nok kunnskap til at det kan foretas en reell helse- og miljø­vurdering av kjemikaliet. Krav i regelverket om å frembringe data ved testing må derfor være entydige og eventuelle unntak må begrenses og spesifiseres. Det bør være et krav at ”basissettet”, dvs. et absolutt minimum av testdata mht. helse- og miljøeffekter, skal være oppfylt for alle stoffer over 10 tonn med mindre det er rent tekniske eller vitenskapelige begrunnelser for unntak. For stoffene som forekommer i meget høye volumer (>100 tonn) må det sikres ytterligere data om helse- og miljøegenskaper for stoffene slik at det for eksempel kan gjøres en tilfredsstillende vurdering av om stoffet har meget betenkelige egenskaper (dvs. CMR (Cancer/kreftfremkallende, Mutagene, Reproduksjonsskadelige) og/eller PBT (Persistente, Bioakkumulerbare og Toksiske) se for øvrig punkt D). For stoffer >100 tonn er det avgjørende at det utvikles gode retningslinjer for teststrategier i TGD (Technical Guidance Documents). Dette vil også ha betydning for sanksjonsmulighetene ved manglende oppfølging fra industrien. Myndighetenes rolle i evalueringen av og kontroll med stoffer som forekommer i meget høye volumer blir også viktig. 

4.  Lik prioritering av helse- og miljøvirkninger i en streng autorisasjonsordning. 
Fordi hvitboken prioriterer CMR stoffer og i liten grad ivaretar miljøet, ønsker Norge å sikre at stoffer som er svært betenkelige for miljø skal prioriteres på lik linje med CMR stoffer i kategori 1 og 2 i et strengt regulatorisk regime (autorisasjon eller akselerert risikobegrensning). Dette vil innebære at stoffer som tilfredsstiller kriterier for PBT (eventuelt vPvB) må inkluderes. Norge ønsker generelt en streng autorisasjonsordning, dvs. at ordningen skal praktiseres strengt og omfatte stoffer der utslipp normalt vil være uakseptabelt. Dersom det etableres et regime der autorisasjon er vanlig, vil bevisbyrden i stor grad flyttes tilbake til myndighetene. For å unngå at autorisasjonordningen ”overbelastes” og blir svært ressurskrevende må det prioriteres strengt med hensyn på hvilke stoffer/egenskaper som skal inkluderes. 

Akselerert risikobegrensning i form av generelle bruksbegrensninger eller forbud vil imidlertid være et vel så effektivt virkemiddel som autorisasjonen. Det bør identifiseres hvilke stoffer som evt. kan gå rett til markeds- og bruksbegrensningsforslag via standardiserte kriterier. For eksempel bør dette omfatte gjeldende regler om at CMR-stoffer i kategori 1 og 2 ikke skal finnes i forbrukerprodukter. Disse må videreføres i det nye systemet. Enkelte bromerte flammehemmere med PBT egenskaper bør kunne håndteres i form av et generelt forbud. Det er viktig å sørge for at dette blir en akselert risikobegrensning.

Beslutning om å tillate autorisasjon bør bygge på prinsippet om at risiko helt skal unngås (risk avoidance). Tradisjonelle risikobetrakninger bør ikke brukes for PBT (eventuelt vPvB) og CMR stoffer. Dette betyr at ethvert utslipp av stoffer som oppfyller kriteriene bør unngås. Før sosioøkonomiske analyser og kost-nytte-analyser tillegges avgjørende vekt i en beslutning om autorisasjon, er det nødvendig at disse metodene utvikles for bedre å kvantifisere, eller på andre måter å ta hensyn til, de økonomiske nytteeffekter av å redusere eksponering for helse og miljø. 

5. Den EU harmonisert Stoffliste må inneholde de farligste egenskapene mht. både helse (CMR) og miljø (PBT) og alle farlige kjemikalier skal fortsatt klassifiseres og merkes uansett produksjonsvolum
Dagens system med en totalharmonisert eksempelliste over farlige stoffer som inneholder alle farlige helse- og miljøegenskaper foreslås erstattet av et system hvor den EU regulerte stofflisten kun inneholder harmoniserte klassifiseringer for egenskapene kreft, mutagenisitet og reproduksjonsskade. Norge støtter prinsippet om at en del ”mindre farlige helse- og miljøvirkninger” bør overlates til industrien å fastlegge. Dette fordi man ønsker å bruke fellesskapet ressurser til harmonisert klassifisering av de mest alvorlige egen­skapene for flest mulig stoffer. Derfor er det like viktig å sørge for en harmonisert klassifisering på EU nivå for stoffer med PBT (eventuelt vPvB) egenskaper som for CMR. Det bør snarest utarbeides felles kriterier for disse egenskapene. 

I forhold til at REACH-systemet kun inkluderer stoffer som produseres i mer enn 1 tonn/år/produsent er det viktig å holde på prinsippet om at alle farlige stoffer skal klassifiseres og merkes uansett produksjonsvolum. Denne regelen vil sikre at alle helse- og miljøfarlige kjemikalier skal klassifiseres og merkes selv om de ikke inngår i REACH-systemet. Brukeren av kjemikaliene vil dermed få informasjon via merking og i arbeids­miljø­sammenheng også via helse-, miljø- og sikkerhetsdatabladene (HMS-datablad). 

6. Regelverket må være kontrollerbart og sanksjoner må være tilgjengelig; no data - no marked
Tilsyn vil bli en svært viktig aktivitet både nasjonalt og internasjonalt. Effektive sanksjonsmuligheter ved brudd på reglene vil være avgjørende for om det nye systemet skal fungere etter sin hensikt. Kontrollerbart regelverk innebærer større åpenhet både for myndighet og industri.  Erfaringer fra EU samarbeidet har vist at det er viktig med samarbeid på regelverksområdet. Utveksling av informasjon og en likeartet oppfølging og reaksjon gir større gjennomslagskraft ovenfor virksomhetene. Tilgang til felles databaser og ”alert system” gir også større tyngde. På forhånd bør det utarbeides sjekk­­lister med kravspesifikasjoner slik at vurdering av hva som er god nok dokumentasjon blir fastlagt.

Sanksjoner i forhold til manglende eller feilaktige opplysninger i registreringen av kjemikalier er i seg selv et viktig risikohåndteringstiltak, og Norge bør derfor støtte muligheter til å nekte markedsadgang for kjemiske stoffer der registeringsforpliktelsene ikke er tilstrekkelig overholdt.

7. Det er viktig med rask informasjonsflyt gjennom alle ledd i omsetningskjeden 
Sikker bruk av kjemikalier er avhengig av at alle ledd i omsetningskjeden inkludert forbrukeren har kunnskap om alle relevante helse- og miljøvirkninger. Produsent/impor­tør kan heller ikke utføre risikovurderinger og -håndteringer uten god kunnskap om bruks­områder også i senere omsetningsledd. Dermed er det viktig å få til en rask informa­sjonsflyt både opp- og nedover i omsetningskjeden. Omfanget av informa­sjonen i form av brukskategorier (type og antall) vil være avgjørende for nytteverdien. 

8. Det er behov for større oppmerksomhet mht. kjemikalier i produkter/varer i EUs ulike strategier.
Produkter/varer (articles) som inneholder kjemikalier er i liten grad ivaretatt i hvitboken om den fremtidig kjemikaliestategien og i REACH-systemet. Denne type produkter/varer har også fått lavt fokus i den kommende hvitboken om Intergrated Product Policy (IPP). Det er derfor viktig å koble disse to dokumentene slik at kjemikalier i produkter/varer ikke faller utenfor disse to nye strategiene. Det må settes fokus på problemene knyttet til farlige kjemikalier i produkter/varer i hele livsløpet dvs. produksjon, bruk og avfall.  Slike produkter/varer som ikke avgir farlige kjemikalier ved bruk vil kunne være et problem ved gjenbruk og avfallshåndtering. 

9. Økte ressurser er en forutsetning for å oppnå målsetningen – norsk innsats vil øke beskyttelsen av helse og miljø
For at det skal være mulig å oppnå målene for EUs nye kjemikaliestrategi er det nødvendig, i det minste i en overgangsperiode, å tilføre nye ressurser til både CE og medlemslandenes myndigheter. Økt innsats er ikke mulig kun ved omprioriteringer, men krever tilførsel av nye ressurser.  Her vil hvilken ansvars- og arbeidsfordeling mellom CE og medlemslandenes myndigheter som blir valgt være viktig. Norge ønsker å delta på lik linje med de øvrige medlemslandene i CE og må dermed sikre at de ressursene dette krever er tilgjengelig. Aktivt deltakelse i dette samarbeidet vil gi store muligheter for aktiv påvirkning til fordel for økt beskyttelse av helse og miljø.

10. Informasjon, åpenhet og tilgang til informasjon er en nødvendighet for å sikre kvaliteten på industriens arbeid
Åpenhet og tilgjengelighet til informasjon er en viktig drivkraft for å sikre kvaliteten i arbeidet og for at alle berørte parter skal kunne delta. Det er spesielt viktig at forbrukerne og de ulike NGO’ene gis mulighet for å ”kikke industrien i kortene” for på den måten å kvalitetssikre industriens arbeid. Vi må sikre at de nasjonale produktregistre kan opprett­holdes og sørge for en gjensidig nyttig av informasjon fra registrene og den som fremkommer gjennom registrering i REACH.

Spørsmål kan rettes ttil SFT:

• Avdelingsdirektør Anne Mari Opheim, Næringslivavdelingen
  Telefon: 22 57 35 37, e-post: anne-mari.opheim@klif.no
• Fagrådgiver Marit Kopangen, seksjon for kjemikalievurdering
  Telefon: 22 57 35 06, e-post: marit.kopangen@klif.no