Olje- og energidepartementet
Postboks 8148 Dep
0033 Oslo
Dato: 30.08.02
V�r ref.: 2001/1223-
Konsekvensutredning av hel�rlig petroleumsvirksomhet fra Lofoten og nordover, forslag til utredningsprogram
-------------------------------------------------------------------------------------------
Utkastet til program for konsekvensutredning inneholder mange gode elementer og er en forbedring i forhold til tidligere utkast. SFT er s�rlig tilfreds med at det legges opp til et regime hvor det kreves faktisk nullutslipp til sj� fra boring og utvinning i omr�dene fra Lofoten og nordover.
Programforslaget tilfredsstiller imidlertid ikke vanlige krav til konsekvensutredning, idet det kun baserer seg p� eksisterende og til dels utdatert kunnskap. St�rstedelen av omr�det er ikke tilstrekkelig kartlagt med hensyn til milj�ressurser, og det foreligger ingen fullstendig og oppdatert kunnskap om de dynamiske fysiske og biologiske variasjonene Barentshavet er kjent for. Som beslutningsgrunnlag for myndighetene vil utredningen derfor bli mangelfull. Utredningen vil heller ikke v�re i overensstemmelse med Arktisk R�ds retningslinjer for henholdsvis konsekvens-utredning og petroleumsvirksomhet i Arktis og den vil ikke fylle kravene i EUs direktiv om strategiske konsekvensutredninger.
SFT foresl�r at programmet utvides til � omfatte n�dvendig forskning og kartlegging av milj�ressursene, og at det sikres at referansedata og scenarier blir sammenliknbare for alle sektorutredningene. For ikke � forsinke prosessen kan dette gj�res i to trinn, hvor det foresl�tte programmet fyller f�rste trinn og forskning og ressurskartlegging andre trinn. Dette lar seg forene med utarbeidelsen av en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet, men forutsetter at det ikke settes i gang ny petroleumsvirksomhet i omr�der hvor milj�ressursene er utilstrekkelig kartlagt f�r n�dvendige unders�kelser er gjennomf�rt.
Vi viser til brev fra Olje- og energidepartementet (OED) av 04.06.02 vedlagt forslag til utredningsprogram.
Bakgrunn
Konsekvensutredningen av Lofoten-Barentshavet er ikke et ledd i den ordin�re konsekvensutredningsprosessen etter petroleumsloven. Den er derimot en direkte f�lge av at mange faginstitusjoner over lang tid har p�pekt at kunnskapsgrunnlaget for � tillate petroleumsvirksomhet i Barentshavet er sv�rt mangelfullt. I tillegg er det kommet nye opplysninger som tyder p� at utslipp av produsert vann kan skade fiskebestandene. P� denne bakgrunn har Regjeringen bedt om en grundig utredning av konsekvensene av hel�rlig petroleumsvirksomhet fra Lofoten og nordover f�r det �pnes for videre virksomhet i dette s�rbare omr�det (St.meld.nr. 12 (2001-2002)). Sammen med tilsvarende utredninger av andre aktiviteter i havomr�det vil konsekvensutredningen danne en viktig del av grunnlaget for en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet.
For Barentshavet Syd ble det gjennomf�rt en konsekvensutredning av letevirksomhet p� 80-tallet (St.meld.nr. 40 (1988-89)) hvor datagrunnlaget n� for en stor del er utdatert. For Barentshavet Nord ble det p�begynt en konsekvensutredning av letevirksomhet p� 90-tallet som aldri ble fullf�rt. De forel�pige utredningene ble imidlertid sammenfattet i rapporten "Oljeleting i det nordlige Barentshav" (OED, oktober 1997). Utbygging og drift er aldri blitt konsekvensutredet for havomr�det, og det er derfor heller ikke samlet inn grunnlagsinformasjon for eller gjort vurderinger av dette. Datagrunnlaget for vurdering av letevirksomhet vil bare delvis v�re dekkende for vurdering av utbyggings- og driftsfasen.
Generelle kommentarer
Statens forurensningstilsyn (SFT) er tilfreds med at det foreliggende forslaget har tatt hensyn til mange av de innvendinger vi har hatt til de tidligere programforslagene fra Oljeindustriens landsforening (OLF) og Olje- og energidepartementet (OED).
Det er sv�rt viktig at det er myndighetene og ikke industrien som utreder konsekvensene av petroleumsvirksomhet, f�r det tas stilling til slik virksomhet i st�rre omr�der. Dette er i tr�d med intensjonene i petroleumsloven, selv om denne utredningen ikke f�lger av lovverket. N�r Regjeringen ber om en grundig utredning av konsekvensene av hel�rlig petroleumsvirksomhet, vil det etter SFTs oppfatning ikke v�re tilstrekkelig at uredningen baseres p� tidligere utredninger av letevirksomhet og mangelfulle grunnlagsunders�kelser med til dels utdaterte data.
Det er videre s�rdeles viktig at myndighetene legger en forsterket f�re var-holdning til grunn dersom de �pner et s�rbart omr�de som Barentshavet for videre petroleumsvirksomhet. Dette har OED langt p� vei im�tekommet ved � legge til grunn et teknologiregime for videre aktivitet som forutsetter at det skal v�re nullutslipp av borev�ske/-kaks og nullutslipp av produsert vann i omr�det. Dette er sv�rt positivt, og i tr�d med SFTs tidligere anbefalinger og myndighetenes m�l om nullutslipp av mulig milj�farlige stoffer til sj� fra all ny petrolumsvirksomhet (St.meld.nr. 58 (1996-97) og St.meld.nr. 12 2001-2002)).
Konsekvensutredningen av omr�dene fra Lofoten og nordover skal legges til grunn for myndighetenes utarbeiding av en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet (St.meld.nr.12 (2001-2002)), sammen med tilsvarende utredninger fra de andre sektorene som har aktiviteter i havomr�det. Slike utredninger kalles strategiske konsekvensutredninger, fordi de gjennomf�res som grunnlag for myndighetenes strategiske beslutninger om fremtidig utvikling. EUs direktiv (2001/42/EC) om strategiske konsekvensutredninger, som vil bli gjort gjeldende for Norge fra 2004, krever slike utredninger for alle st�rre tiltak, inkludert petroleumsvirksomhet.
Storbritannia er det f�rste EU-land som gjennomf�rer strategiske utredninger av petroleumsvirksomheten. De har allerede gjennomf�rt to omfattende utredninger og lagt planer for utredning av de resterende petroleumsprovinsene som omfatter b�de modne og mindre kjente omr�der. De britiske utredningene er grundige, og det er lagt stor vekt p� omfattende ressursregistrering, p� � identifisere kunnskapshull og p� � gjennomf�re forskning og unders�kelser som kan fylle kunnskapshullene f�r utredningene konkluderer. En slik prosedyre ble ogs� lagt til grunn for OEDs tidligere konsekvensutredninger f�r �pning av nye omr�der for letevirksomhet (AKUP-prosessen), blant annet for konsekvensutredningen f�r �pning av Barentshavet Syd for letevirksomhet (St.meld.nr. 40 (1988-89)).
Den st�rste mangelen ved OEDs utredningsprosess for Lofoten-Barentshavet er at det ikke legges opp til en like grundig utredning av hel�rlig petroleumsvirksomhet som av letevirksomheten, til tross for at faren for milj�skade er mye st�rre i utbyggings- og driftsfasen. Mangelen p� n�dvendige grunnlagsunders�kelser og forskning er heller ikke i tr�d med Arktisk R�ds retningslinjer for konsekvensutredning i Arktis (SDU) og retningslinjene for petroleumsvirksomhet i Arktis (PAME). Siden Norge aktivt bruker disse retningslinjene for � p�virke andre land i Arktis til � ta et minimum av milj�hensyn, vil det v�re uheldig om vi ikke selv f�lger retningslinjene.
Det er alminnelig enighet blant faginstitusjonene om at vi vet sv�rt lite om mange av de biologiske ressursene som finnes i nordlige havomr�der. Vi har mangelfull kunnskap om hvilke ressurser som finnes og hvor de finnes, med unntak av for de viktigste kommersielle fiskeslagene. Et sv�rt tydelig bevis p� dette fikk vi v�ren 2002, da Havforskningsinstituttet fant verdens st�rste dypvannskorallrev utenfor R�st.
Det er tankevekkende at et korallrev p� mer enn 100 km2 ikke ble oppdaget f�r Havforskningsinstituttet aktivt gikk ut for � lete etter rev i omr�det. I f�lge instituttet viser dette hvor d�rlig den norske kontinentalsokkelen er kartlagt med hensyn til biologiske ressurser. N�r en milj�ressurs av dette omfanget f�rst ble oppdaget etter aktiv leting er det stor sannsynlighet for at mange ressurser av mindre fysisk omfang ikke er oppdaget. Det vil derfor, etter SFTs vurdering, ikke v�re forsvarlig � �pne for videre petroleumsvirksomhet fra Lofoten og nordover f�r de biologiske ressursene er tilstrekkelig kartlagt.
Forskningsprogrammet Pro Mare viste at Barentshavet er s�rdeles dynamisk n�r det gjelder fysiske og biologiske forhold, med langtidsvariasjoner som g�r over mange �r. Oppdatert kunnskap om disse forholdene, og kunnskap om hvilken utvikling som kan forventes i �rene som kommer, er ogs� helt n�dvendig f�r det treffes beslutninger om hvilke omr�der som �pnes for videre petroleumsvirksomhet. Det samme vil gjelde kunnskap om klimaendringene og de forandringer dette kan f�re til i de �kologiske systemene, for eksempel n�r det gjelder vandrings- og gytem�nstre for fisk og lokalisering av fugl og sj�pattedyr.
Det er et langt skritt fremover at utslipp til sj� fra boring og produksjon ikke vil bli tillatt, men mange ressurser kan ogs� p�virkes av annen aktivitet og andre utslipp, for eksempel skips- og helikoptertrafikk, seismikkskyting, oppankring, legging av r�r og kabler, utslipp fra hydraulikksystemer osv.
SFT anbefaler derfor prim�rt at det gjennomf�res en fullstendig konsekvensutredning, som inkluderer identifisering av kunnskapshull med p�f�lgende n�dvendig forskning og ressurskartlegging, f�r det treffes strategiske beslutninger om videref�ring av petroleumsvirksomheten i Barentshavet.
Siden utredningen g�r parallelt med arbeidet med en helhetlig forvaltningsplan for omr�det under ledelse av MD, kan det v�re hensiktsmessig at utredningen deles i to. F�rste del kan konkludere basert p� eksisterende kunnskap, og andre del kan gjennomf�res for � fylle p�viste kunnskapshull. P� denne m�ten kan fremdriften i arbeidet beholdes, og f�rste del av utredningen kan legges til grunn for et utkast til helhetlig forvaltningsplan. Andre del kan danne grunnlag for eventuelle strategiske beslutninger om videref�ring og eventuelle begrensninger av petroleumsvirksomheten i omr�det og for en f�rste versjon av forvaltningsplanen. Forslaget til program synes � indikere at det planlegges en oppf�lging for � tette kunnskapshull. SFT mener det er viktig at ogs� denne delen gjennomf�res som en del av konsekvensutredningsprosessen fordi vurderinger og konklusjoner ellers vil bli mangelfulle. Det m� derfor i konsekvensutredningen, som et minimum, legges frem et forpliktende program med milep�ler for tetting av kunnskapshull.
Dersom det �pnes for videre petroleumsvirksomhet f�r omr�det er tilstrekkelig kartlagt med hensyn p� biologiske ressurser og deres t�legrense, m� alle omr�der hvor basiskunnskapen er for d�rlig unntas fra videre aktivitet til det er gjennomf�rt tilstrekkelig forskning og kartlegging. Dette er det eneste som kan sikre en utvikling i b�rekraftig retning. R�d om hvilke omr�der dette dreier seg om kan innhentes fra relevante faginstitusjoner som Norges geologiske unders�kelser (NGU), Havforskningsinstituttet (HI), Direktoratet for naturforvaltning (DN), Norsk Polarinstitutt (NP) m.fl.
Beredskapsmessige forhold
Det er positivt at fjernm�ling, forebyggende tiltak for skipstrafikken og behovet for oljevernutstyr og videreutvikling av slikt utstyr n� har f�tt en plass i programmet.
Det m� sikres at gjennomf�ring av utredningsprogrammet gir tilstrekkelig grunnlag for etablering og drift av et system for styring av milj�risiko tilknyttet operasjonelle og akutte utslipp fra samlet virksomhet i utredningsomr�det.
Forslaget til utredningsprogram, spesifikke kommentarer
Det foreliggende programforslaget er langt p� vei tilfredsstillende, med de forbehold som er nevnt ovenfor. Nedenfor vil vi peke p� enkelte forbedringspunkter i programmet.
Kap. 1.1. Form�l med og forutsetninger for programmet
7. avsnitt: Det b�r tilf�yes et nytt kulepunkt; "Omr�der som skal unntas fra petroleumsvirksomhet." Det er n�dvendig at konsekvensutredningen vurderer behovet for � gi enkelte omr�der varig eller midlertidig vern mot petroleumsvirksomhet, for eksempel p� grunn av mangelfull kunnskap om milj�ressursene som nevnt ovenfor.
Siste avsnitt: "ULB vil videre identifisere og beskrive eventuelle behov for ytterligere forskning og utredning." Ut fra det som er sagt ovenfor er det klart at det vil v�re betydelige behov for forskning og grunnlagsunders�kelser. Uten at den n�dvendige kunnskapen er p� plass kan det ikke treffes ansvarlige beslutninger om videre aktivitet i omr�det. Programmet m� derfor inneholde en forpliktende detaljering av hvordan dette vil bli sikret, slik at det kan danne et tilstrekkelig godt grunnlag for en forvaltningsplan. Det er sv�rt viktig at myndighetene har den n�dvendige oversikten f�r de beslutter videre aktivitet; det er ikke tilstrekkelig at operat�rene p�legges oppf�lging n�r de s�ker om lete- og utvinningstillatelse (kap.1.2 og 1.3). Det siste vil bare gi en bit-for-bit kunnskap som er helt utilstrekkelig som utgangspunkt for helhetlig planlegging (kap. 2).
Kap. 3.3.1 Milj�beskrivelse
Det framg�r av dokumentet at aktuelle havomr�der og viktige forhold som innvirker p� disse skal beskrives. Tilsvarende b�r ogs� gjennomf�res for aktuelle omr�der p� land som vil kunne p�virkes av petroleumsvirksomheten til havs og til lands.
Kap. 3.3.2 Naturressurser
Det framg�r av utkastet at det vektlegges � beskrive forekomster og utbredelse samt �kosystemrelasjoner mellom de enkelte ressurser i havet. Tilsvarende b�r ogs� gjennomf�res for land, dvs plante- og dyrelivet (utover sj�fugl som er inkludert), men med spesiell fokus p� vegetasjon og ferskvann i de omr�der som antas � bli ber�rt av aktiviteten i Barentshavet.
Kap. 3.3.5 Skipsfart
Scenarier med russisk transport gjennom omr�det b�r inng� i utredningen, siden dette vil utgj�re en betydelig risiko.
Kap. 4.2. Scenarier for utslipp fra fremtidig aktivitet
Det framg�r at BAT vil ligge til grunn for scenariebeskrivelsen for utslipp til luft. SFT anser det som viktig at det framg�r av scenariebeskrivelsen hvilke beste tilgjengelige teknikker, dvs utslippsreduserende og milj�tekniske/energioptimale l�sninger, som vil bli lagt til grunn for � redusere utslippene til luft av NOx, VOC (metan og nmVOC) og CO2.
Kap. 5. Utredning av virkninger p� naturressurser, milj� og samfunn
Det b�r f�yes til et kulepunkt om "Grenseoverskridende effekter" (Espoo-konvensjonen) under opplistingen av temaer utredningen vil omfatte. Dette b�r vurderes spesielt, siden b�de vind- og str�mretninger i omr�det kan f�re forurensninger til andre land.
Kap. 5.1. Milj�teknologiske l�sninger
Her b�r utslipp av hydraulikkv�ske dr�ftes. Dette er eksempelvis den st�rste utslippskilden p� Sn�hvitfeltet, og alle hydraulikkv�sker inneholder i dag stoffer som per i dag st�r p� listen over kjemikalier som skal fases ut.
Kap. 5.2 Milj�beskrivelse
SFT forventer at det utarbeides en milj�beskrivelse av forholdene p� land mht. s�rbare ressurser, flora og fauna i ber�rte omr�der.
Kap. 5.3 Konsekvenser av utslipp til luft
Det framg�r av dokumentet at det vil bli etablert og utarbeidet prognoser for utslipp, og at antatte realistiske utslipp legges til grunn for modelleringen. SFT anser det som viktig at det av/i tilknytning til prognosene framg�r hvilke framtidige beste tilgjengelige teknikker (BAT) som legges til grunn for realistiske utslipp. Ved beregning av totalbelastningsniv� i aktuelle omr�der, m� annen forurensende virksomhet utover petrolumsvirksomhet inkluderes, herunder utslipp fra Russland. Det er viktig at det gj�res en vurdering av spredningen av NOx- og VOC-utslippene. I og med at det kun er en relativt liten andel av utslippet som faller ned i n�romr�det m� det klargj�res hvor det �vrige utslippet faller ned.
N�r det gjelder CO2-utslipp framg�r det av dokumentet at teknologiske nyvinninger og mulighteter for reduksjon av CO2-utslipp, energieffektivitet og andre aktuelle tiltak, vil bli dr�ftet. Dette er forhold som SFT anser som viktige utredningspunkter og som m� ses i sammenheng med utredning av kraftforsyning/energioptimale l�sninger og i tilknytning til utslippsscenarie for utslipp til luft.
Kap. 5.13 Russisk sektor
Petroleumsaktiviteten p� russisk side m� inkluderes/estimeres i worst case studiene for utslipp til sj� og luft.
Med hilsen
Ingrid Bjotveit (e.f.)
Direkt�r for N�ringslivsavdelingen
Marie Nordby
Avdelingsdirekt�r
Kopi til: MD, DN, NP, RA, HI