Olje- og energidepartementet
Postboks 8148 Dep
0033 Oslo
Dato: 30.08.02
Vår ref.: 2001/1223-
Konsekvensutredning av helårlig petroleumsvirksomhet fra Lofoten og nordover, forslag til utredningsprogram
-------------------------------------------------------------------------------------------
Utkastet til program for konsekvensutredning inneholder mange gode elementer og er en forbedring i forhold til tidligere utkast. SFT er særlig tilfreds med at det legges opp til et regime hvor det kreves faktisk nullutslipp til sjø fra boring og utvinning i områdene fra Lofoten og nordover.
Programforslaget tilfredsstiller imidlertid ikke vanlige krav til konsekvensutredning, idet det kun baserer seg på eksisterende og til dels utdatert kunnskap. Størstedelen av området er ikke tilstrekkelig kartlagt med hensyn til miljøressurser, og det foreligger ingen fullstendig og oppdatert kunnskap om de dynamiske fysiske og biologiske variasjonene Barentshavet er kjent for. Som beslutningsgrunnlag for myndighetene vil utredningen derfor bli mangelfull. Utredningen vil heller ikke være i overensstemmelse med Arktisk Råds retningslinjer for henholdsvis konsekvens-utredning og petroleumsvirksomhet i Arktis og den vil ikke fylle kravene i EUs direktiv om strategiske konsekvensutredninger.
SFT foreslår at programmet utvides til å omfatte nødvendig forskning og kartlegging av miljøressursene, og at det sikres at referansedata og scenarier blir sammenliknbare for alle sektorutredningene. For ikke å forsinke prosessen kan dette gjøres i to trinn, hvor det foreslåtte programmet fyller første trinn og forskning og ressurskartlegging andre trinn. Dette lar seg forene med utarbeidelsen av en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet, men forutsetter at det ikke settes i gang ny petroleumsvirksomhet i områder hvor miljøressursene er utilstrekkelig kartlagt før nødvendige undersøkelser er gjennomført.
Vi viser til brev fra Olje- og energidepartementet (OED) av 04.06.02 vedlagt forslag til utredningsprogram.
Bakgrunn
Konsekvensutredningen av Lofoten-Barentshavet er ikke et ledd i den ordinære konsekvensutredningsprosessen etter petroleumsloven. Den er derimot en direkte følge av at mange faginstitusjoner over lang tid har påpekt at kunnskapsgrunnlaget for å tillate petroleumsvirksomhet i Barentshavet er svært mangelfullt. I tillegg er det kommet nye opplysninger som tyder på at utslipp av produsert vann kan skade fiskebestandene. På denne bakgrunn har Regjeringen bedt om en grundig utredning av konsekvensene av helårlig petroleumsvirksomhet fra Lofoten og nordover før det åpnes for videre virksomhet i dette sårbare området (St.meld.nr. 12 (2001-2002)). Sammen med tilsvarende utredninger av andre aktiviteter i havområdet vil konsekvensutredningen danne en viktig del av grunnlaget for en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet.
For Barentshavet Syd ble det gjennomført en konsekvensutredning av letevirksomhet på 80-tallet (St.meld.nr. 40 (1988-89)) hvor datagrunnlaget nå for en stor del er utdatert. For Barentshavet Nord ble det påbegynt en konsekvensutredning av letevirksomhet på 90-tallet som aldri ble fullført. De foreløpige utredningene ble imidlertid sammenfattet i rapporten "Oljeleting i det nordlige Barentshav" (OED, oktober 1997). Utbygging og drift er aldri blitt konsekvensutredet for havområdet, og det er derfor heller ikke samlet inn grunnlagsinformasjon for eller gjort vurderinger av dette. Datagrunnlaget for vurdering av letevirksomhet vil bare delvis være dekkende for vurdering av utbyggings- og driftsfasen.
Generelle kommentarer
Statens forurensningstilsyn (SFT) er tilfreds med at det foreliggende forslaget har tatt hensyn til mange av de innvendinger vi har hatt til de tidligere programforslagene fra Oljeindustriens landsforening (OLF) og Olje- og energidepartementet (OED).
Det er svært viktig at det er myndighetene og ikke industrien som utreder konsekvensene av petroleumsvirksomhet, før det tas stilling til slik virksomhet i større områder. Dette er i tråd med intensjonene i petroleumsloven, selv om denne utredningen ikke følger av lovverket. Når Regjeringen ber om en grundig utredning av konsekvensene av helårlig petroleumsvirksomhet, vil det etter SFTs oppfatning ikke være tilstrekkelig at uredningen baseres på tidligere utredninger av letevirksomhet og mangelfulle grunnlagsundersøkelser med til dels utdaterte data.
Det er videre særdeles viktig at myndighetene legger en forsterket føre var-holdning til grunn dersom de åpner et sårbart område som Barentshavet for videre petroleumsvirksomhet. Dette har OED langt på vei imøtekommet ved å legge til grunn et teknologiregime for videre aktivitet som forutsetter at det skal være nullutslipp av borevæske/-kaks og nullutslipp av produsert vann i området. Dette er svært positivt, og i tråd med SFTs tidligere anbefalinger og myndighetenes mål om nullutslipp av mulig miljøfarlige stoffer til sjø fra all ny petrolumsvirksomhet (St.meld.nr. 58 (1996-97) og St.meld.nr. 12 2001-2002)).
Konsekvensutredningen av områdene fra Lofoten og nordover skal legges til grunn for myndighetenes utarbeiding av en helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet (St.meld.nr.12 (2001-2002)), sammen med tilsvarende utredninger fra de andre sektorene som har aktiviteter i havområdet. Slike utredninger kalles strategiske konsekvensutredninger, fordi de gjennomføres som grunnlag for myndighetenes strategiske beslutninger om fremtidig utvikling. EUs direktiv (2001/42/EC) om strategiske konsekvensutredninger, som vil bli gjort gjeldende for Norge fra 2004, krever slike utredninger for alle større tiltak, inkludert petroleumsvirksomhet.
Storbritannia er det første EU-land som gjennomfører strategiske utredninger av petroleumsvirksomheten. De har allerede gjennomført to omfattende utredninger og lagt planer for utredning av de resterende petroleumsprovinsene som omfatter både modne og mindre kjente områder. De britiske utredningene er grundige, og det er lagt stor vekt på omfattende ressursregistrering, på å identifisere kunnskapshull og på å gjennomføre forskning og undersøkelser som kan fylle kunnskapshullene før utredningene konkluderer. En slik prosedyre ble også lagt til grunn for OEDs tidligere konsekvensutredninger før åpning av nye områder for letevirksomhet (AKUP-prosessen), blant annet for konsekvensutredningen før åpning av Barentshavet Syd for letevirksomhet (St.meld.nr. 40 (1988-89)).
Den største mangelen ved OEDs utredningsprosess for Lofoten-Barentshavet er at det ikke legges opp til en like grundig utredning av helårlig petroleumsvirksomhet som av letevirksomheten, til tross for at faren for miljøskade er mye større i utbyggings- og driftsfasen. Mangelen på nødvendige grunnlagsundersøkelser og forskning er heller ikke i tråd med Arktisk Råds retningslinjer for konsekvensutredning i Arktis (SDU) og retningslinjene for petroleumsvirksomhet i Arktis (PAME). Siden Norge aktivt bruker disse retningslinjene for å påvirke andre land i Arktis til å ta et minimum av miljøhensyn, vil det være uheldig om vi ikke selv følger retningslinjene.
Det er alminnelig enighet blant faginstitusjonene om at vi vet svært lite om mange av de biologiske ressursene som finnes i nordlige havområder. Vi har mangelfull kunnskap om hvilke ressurser som finnes og hvor de finnes, med unntak av for de viktigste kommersielle fiskeslagene. Et svært tydelig bevis på dette fikk vi våren 2002, da Havforskningsinstituttet fant verdens største dypvannskorallrev utenfor Røst.
Det er tankevekkende at et korallrev på mer enn 100 km2 ikke ble oppdaget før Havforskningsinstituttet aktivt gikk ut for å lete etter rev i området. I følge instituttet viser dette hvor dårlig den norske kontinentalsokkelen er kartlagt med hensyn til biologiske ressurser. Når en miljøressurs av dette omfanget først ble oppdaget etter aktiv leting er det stor sannsynlighet for at mange ressurser av mindre fysisk omfang ikke er oppdaget. Det vil derfor, etter SFTs vurdering, ikke være forsvarlig å åpne for videre petroleumsvirksomhet fra Lofoten og nordover før de biologiske ressursene er tilstrekkelig kartlagt.
Forskningsprogrammet Pro Mare viste at Barentshavet er særdeles dynamisk når det gjelder fysiske og biologiske forhold, med langtidsvariasjoner som går over mange år. Oppdatert kunnskap om disse forholdene, og kunnskap om hvilken utvikling som kan forventes i årene som kommer, er også helt nødvendig før det treffes beslutninger om hvilke områder som åpnes for videre petroleumsvirksomhet. Det samme vil gjelde kunnskap om klimaendringene og de forandringer dette kan føre til i de økologiske systemene, for eksempel når det gjelder vandrings- og gytemønstre for fisk og lokalisering av fugl og sjøpattedyr.
Det er et langt skritt fremover at utslipp til sjø fra boring og produksjon ikke vil bli tillatt, men mange ressurser kan også påvirkes av annen aktivitet og andre utslipp, for eksempel skips- og helikoptertrafikk, seismikkskyting, oppankring, legging av rør og kabler, utslipp fra hydraulikksystemer osv.
SFT anbefaler derfor primært at det gjennomføres en fullstendig konsekvensutredning, som inkluderer identifisering av kunnskapshull med påfølgende nødvendig forskning og ressurskartlegging, før det treffes strategiske beslutninger om videreføring av petroleumsvirksomheten i Barentshavet.
Siden utredningen går parallelt med arbeidet med en helhetlig forvaltningsplan for området under ledelse av MD, kan det være hensiktsmessig at utredningen deles i to. Første del kan konkludere basert på eksisterende kunnskap, og andre del kan gjennomføres for å fylle påviste kunnskapshull. På denne måten kan fremdriften i arbeidet beholdes, og første del av utredningen kan legges til grunn for et utkast til helhetlig forvaltningsplan. Andre del kan danne grunnlag for eventuelle strategiske beslutninger om videreføring og eventuelle begrensninger av petroleumsvirksomheten i området og for en første versjon av forvaltningsplanen. Forslaget til program synes å indikere at det planlegges en oppfølging for å tette kunnskapshull. SFT mener det er viktig at også denne delen gjennomføres som en del av konsekvensutredningsprosessen fordi vurderinger og konklusjoner ellers vil bli mangelfulle. Det må derfor i konsekvensutredningen, som et minimum, legges frem et forpliktende program med milepæler for tetting av kunnskapshull.
Dersom det åpnes for videre petroleumsvirksomhet før området er tilstrekkelig kartlagt med hensyn på biologiske ressurser og deres tålegrense, må alle områder hvor basiskunnskapen er for dårlig unntas fra videre aktivitet til det er gjennomført tilstrekkelig forskning og kartlegging. Dette er det eneste som kan sikre en utvikling i bærekraftig retning. Råd om hvilke områder dette dreier seg om kan innhentes fra relevante faginstitusjoner som Norges geologiske undersøkelser (NGU), Havforskningsinstituttet (HI), Direktoratet for naturforvaltning (DN), Norsk Polarinstitutt (NP) m.fl.
Beredskapsmessige forhold
Det er positivt at fjernmåling, forebyggende tiltak for skipstrafikken og behovet for oljevernutstyr og videreutvikling av slikt utstyr nå har fått en plass i programmet.
Det må sikres at gjennomføring av utredningsprogrammet gir tilstrekkelig grunnlag for etablering og drift av et system for styring av miljørisiko tilknyttet operasjonelle og akutte utslipp fra samlet virksomhet i utredningsområdet.
Forslaget til utredningsprogram, spesifikke kommentarer
Det foreliggende programforslaget er langt på vei tilfredsstillende, med de forbehold som er nevnt ovenfor. Nedenfor vil vi peke på enkelte forbedringspunkter i programmet.
Kap. 1.1. Formål med og forutsetninger for programmet
7. avsnitt: Det bør tilføyes et nytt kulepunkt; "Områder som skal unntas fra petroleumsvirksomhet." Det er nødvendig at konsekvensutredningen vurderer behovet for å gi enkelte områder varig eller midlertidig vern mot petroleumsvirksomhet, for eksempel på grunn av mangelfull kunnskap om miljøressursene som nevnt ovenfor.
Siste avsnitt: "ULB vil videre identifisere og beskrive eventuelle behov for ytterligere forskning og utredning." Ut fra det som er sagt ovenfor er det klart at det vil være betydelige behov for forskning og grunnlagsundersøkelser. Uten at den nødvendige kunnskapen er på plass kan det ikke treffes ansvarlige beslutninger om videre aktivitet i området. Programmet må derfor inneholde en forpliktende detaljering av hvordan dette vil bli sikret, slik at det kan danne et tilstrekkelig godt grunnlag for en forvaltningsplan. Det er svært viktig at myndighetene har den nødvendige oversikten før de beslutter videre aktivitet; det er ikke tilstrekkelig at operatørene pålegges oppfølging når de søker om lete- og utvinningstillatelse (kap.1.2 og 1.3). Det siste vil bare gi en bit-for-bit kunnskap som er helt utilstrekkelig som utgangspunkt for helhetlig planlegging (kap. 2).
Kap. 3.3.1 Miljøbeskrivelse
Det framgår av dokumentet at aktuelle havområder og viktige forhold som innvirker på disse skal beskrives. Tilsvarende bør også gjennomføres for aktuelle områder på land som vil kunne påvirkes av petroleumsvirksomheten til havs og til lands.
Kap. 3.3.2 Naturressurser
Det framgår av utkastet at det vektlegges å beskrive forekomster og utbredelse samt økosystemrelasjoner mellom de enkelte ressurser i havet. Tilsvarende bør også gjennomføres for land, dvs plante- og dyrelivet (utover sjøfugl som er inkludert), men med spesiell fokus på vegetasjon og ferskvann i de områder som antas å bli berørt av aktiviteten i Barentshavet.
Kap. 3.3.5 Skipsfart
Scenarier med russisk transport gjennom området bør inngå i utredningen, siden dette vil utgjøre en betydelig risiko.
Kap. 4.2. Scenarier for utslipp fra fremtidig aktivitet
Det framgår at BAT vil ligge til grunn for scenariebeskrivelsen for utslipp til luft. SFT anser det som viktig at det framgår av scenariebeskrivelsen hvilke beste tilgjengelige teknikker, dvs utslippsreduserende og miljøtekniske/energioptimale løsninger, som vil bli lagt til grunn for å redusere utslippene til luft av NOx, VOC (metan og nmVOC) og CO2.
Kap. 5. Utredning av virkninger på naturressurser, miljø og samfunn
Det bør føyes til et kulepunkt om "Grenseoverskridende effekter" (Espoo-konvensjonen) under opplistingen av temaer utredningen vil omfatte. Dette bør vurderes spesielt, siden både vind- og strømretninger i området kan føre forurensninger til andre land.
Kap. 5.1. Miljøteknologiske løsninger
Her bør utslipp av hydraulikkvæske drøftes. Dette er eksempelvis den største utslippskilden på Snøhvitfeltet, og alle hydraulikkvæsker inneholder i dag stoffer som per i dag står på listen over kjemikalier som skal fases ut.
Kap. 5.2 Miljøbeskrivelse
SFT forventer at det utarbeides en miljøbeskrivelse av forholdene på land mht. sårbare ressurser, flora og fauna i berørte områder.
Kap. 5.3 Konsekvenser av utslipp til luft
Det framgår av dokumentet at det vil bli etablert og utarbeidet prognoser for utslipp, og at antatte realistiske utslipp legges til grunn for modelleringen. SFT anser det som viktig at det av/i tilknytning til prognosene framgår hvilke framtidige beste tilgjengelige teknikker (BAT) som legges til grunn for realistiske utslipp. Ved beregning av totalbelastningsnivå i aktuelle områder, må annen forurensende virksomhet utover petrolumsvirksomhet inkluderes, herunder utslipp fra Russland. Det er viktig at det gjøres en vurdering av spredningen av NOx- og VOC-utslippene. I og med at det kun er en relativt liten andel av utslippet som faller ned i nærområdet må det klargjøres hvor det øvrige utslippet faller ned.
Når det gjelder CO2-utslipp framgår det av dokumentet at teknologiske nyvinninger og mulighteter for reduksjon av CO2-utslipp, energieffektivitet og andre aktuelle tiltak, vil bli drøftet. Dette er forhold som SFT anser som viktige utredningspunkter og som må ses i sammenheng med utredning av kraftforsyning/energioptimale løsninger og i tilknytning til utslippsscenarie for utslipp til luft.
Kap. 5.13 Russisk sektor
Petroleumsaktiviteten på russisk side må inkluderes/estimeres i worst case studiene for utslipp til sjø og luft.
Med hilsen
Ingrid Bjotveit (e.f.)
Direktør for Næringslivsavdelingen
Marie Nordby
Avdelingsdirektør
Kopi til: MD, DN, NP, RA, HI