Ihht. adresseliste

Dato: 12.10.01
Vår ref.:2001/1578-2

Utkast til ny forskrift om lokal luftkvalitet
Anmodning om høringsuttalelser

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Vedlagt oversendes utkast til forskrift etter forurensingsloven om lokal luftkvalitet og Statens forurensningstilsyns (SFT) konsekvensvurdering av forslaget. Vi ber om at eventuelle merknader til forskriftsutkastet sendes SFT innen 15. januar 2002.

Utkastet til forskrift implementerer nye EU-direktiver om lokal luftkvalitet, og vil avløse forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy. Forskriftsutkastet gjelder for all utendørs luft, og vil i første rekke berøre større bykommuner. Grenseverdiene i utkastet er skjerpet i forhold til eksisterende forskrift. Det foreslås at kommunen gjøres til forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet, samtidig som kommunen blir ansvarlig for å redusere utslipp fra mindre fyringsanlegg, som for eksempel vedovner, som tidligere ikke har vært regulert. Det foreslås videre at kommunen kan fastsette strengere grenseverdier for tiltak enn de nasjonale gjennom lokal forskrift. Eier av anlegg som bidrar vesentlig til overskridelse av grenseverdiene er direkte ansvarlig for å gjennomføre tiltak, medvirke til måling, beregninger og tiltaksutredning. Kommunen er, på lik linje med alle andre anleggseiere, ansvarlig for utslipp fra egne anlegg. For å sikre at grenseverdiene overholdes kan kommunen gi pålegg om gjennomføring av tiltak. SFT har gjennomført en vurdering og analyse av konsekvensene av å innføre de nye EU-direktivene i Norge. I konsekvensutredningen er det benyttet modeller for å forutsi luftforurensnings-situasjonen i 2005 og 2010 for byene Oslo, Bergen og Lillehammer. Resultatene viser at ulike tiltak gir en til dels svært god samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Bakgrunn

Norge skal i forskrifts form implementere tre EU-direktiver om lokal luftkvalitet som setter måle- og beregningskrav, grenseverdier for hvilken konsentrasjon som kan tillates m.m., for stoffene svevestøv (PM₁₀), nitrogenoksider (NO_x) og nitrogendioksid (NO₂), svoveldioksid (SO₂), bly (Pb), benzen (C₆H₆) og karbonmonoksid (CO). Den nye forskriften om lokal luftkvalitet vil avløse forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy av 30. mai 1997. Gjeldende grenseverdier for støy vil bli videreført i en egen forskrift.

Utkast til forskrift gjelder all utendørs luft, og omfatter de seks stoffene som er nevnt over. Forskriftens formål (§1) er å fremme menneskers helse og trivsel og beskytte vegetasjon og økosystemer ved å sette minstekrav til luftkvalitet og sikre at disse blir overholdt.

Helse- og miljøvirkninger

De seks forurensende stoffene kan alle gi alvorlige helseskader på mennesker når de opptrer i høye konsentrasjoner. Videre skader flere av stoffene også naturen, og stoffene kan reagere med hverandre og gi større skader enn om de opptrådte hver for seg. Overholdelse av grenseverdiene vil således ha betydelige positive helsevirkninger.

Svevestøv (PM₁₀) gir bl.a. økt forekomst av luftveislidelser, forsterkning av allergireaksjoner, økning i sykehusinnleggelser og for tidlige dødsfall pga. luftveissykdommer eller hjerte- og karsykdommer. Veitrafikk og vedfyring er de største kildene til svevestøv, men det vil også være bidrag i form av langtransport fra andre land. Nitrogendioksid (NO₂) gir nedsatt lungefunksjon og økt forekomst av både akutte og kroniske luftveissykdommer. NO₂ bidrar videre til forsuring og overgjødsling av vann og vassdrag. Hovedkildene til utslippene er veitrafikk og skip. Svoveldioksid (SO₂) kan medføre nedsatt lungefunksjon hos astmatikere og økt luftveismotstand både hos friske og astmatikere. Utslipp av SO₂ gir videre miljøskader som korrosjon og forsuring. Industrielle prosesser står for hovedtyngden av utslippene. Benzen er giftig og kreftfremkallende og lagres i kroppens fettvev. Benzen kan også redusere antall blodceller og blodplater, og det er påvist sammenheng mellom benzen-eksponering og forekomst av blodkreft og benmargskreft. Utslippene stammer fra uforbrent bensin, vedfyring og annen forbrenning. Det vil også være et vist bidrag av langtransportert benzen. Karbonmonoksid reduserer blodets evne til å transportere oksygen, og kan gi hodepine, kvalme og svimmelhet. Kildene til utslippene er mobile kilder, stasjonær forbrenning og industri. Uorganisk bly kan påvirke dannelsen av hemoglobin, de røde blodlegemers levetid, nervesystemet, nyrene og reproduksjonen. Bly kan også skade hjerte- og karsystemet og utviklingen av nervesystemet hos fostre, samt utløse kreft. Kildene til utslipp av bly er mobil forbrenning, stasjonær forbrenning og industri.

Endringer ift. eksisterende forskrift

Eksisterende forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy av 30. mai 1997 omfatter forurensning ved stoffene svoveldioksid, svevestøv, nitrogendioksid, bly og støy. Forskriften utløser krav om kartlegging av forurensningstilstanden og pålegger de enkelte anleggseiere å gjennomføre tiltak overfor eksisterende miljøproblemer i de områdene der grenseverdiene overskrides.

Mens nåværende forskrift kun gjelder for bestemte bygninger og typer anlegg utvides virkeområdet (§ 2) i utkastet til forskrift til å gjelde all utendørs luftkvalitet. Luftkvaliteten inne i bygninger eller luften i tunneler, parkeringshus og lignende omfattes likevel ikke. I tillegg til de stoffene som omfattes av forskriften i dag vil stoffene benzen, karbonmonoksid og alle nitrogenoksider også omfattes. Grenseverdiene § 6 blir vesentlig skjerpet, samtidig som det foreslås å stille krav til at luftkvaliteten skal måles og/eller beregnes i henhold til helsebaserte og vegetasjonsbaserte vurderingsterskler (§ 7). For svoveldioksid og nitrogendioksid foreslås det egne alarmterskler som utløser plikt om varsling av offentligheten (§ 9). Fylkesmannens rolle som forurensningsmyndighet i nåværende forskrift foreslås overført til kommunen. Det foreslås dermed at kommunene får betydelig større ansvar og myndighet, samtidig som kommunene blir ansvarlig for å redusere utslipp fra mindre fyringsanlegg, som for eksempel vedovner, som tidligere ikke har vært regulert, jf § 4.

Forholdet til nasjonale mål og annet regelverk

De nasjonale målene for luftkvalitet tydeliggjør retningen og ambisjonsnivået i miljøvernpolitikken, og utgjør grunnlaget for miljøverninnsatsen både nasjonalt, lokalt og i den enkelte sektor. Målene er imidlertid ikke juridisk bindende. Gjennom denne forskriften fastsettes juridisk bindende krav til luftkvalitet som kommunene skal sørge for oppnåelse av. Kravene er noe mindre ambisiøse enn de nasjonale målene.

Den nye forskriften vil innebære at hensynet til luftkvalitet vil få større oppmerksomhet i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Kommunene må gjennom det ansvar de er tillagt som planmyndighet bidra til at luftforurensningen reduseres og at det ikke oppstår nye situasjoner som overskrider grenseverdiene. Forskriften forutsetter at tiltak i ett område ikke skal medføre overskridelser av tiltaksgrensene i andre områder. En aktiv oppfølging av de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging er et viktig virkemiddel i denne sammenheng. Bevisst lokalisering av boliger, arbeidsplasser og servicefunksjoner i forhold til transportsystemet, samt høyere arealutnyttelse, spesielt i knutepunkter og langs akser for kollektivtrafikken, vil begrense transportbehovet og legge til rette for kollektivtransport, sykkel og gange. Tettere utbygging kan også gi grunnlag for økt bruk av fjernvarme. Sammen med andre tiltak rettet mot kildene for forurensningene, vil dette føre til bedre luftkvalitet.

Forskriftens oppbygging

Forskriften er bygget opp på tilsvarende måte som den eksisterende forskriften om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy av 30. mai 1997. Dette betyr at forskriften er selvbærende og at den som bidrar vesentlig til overskridelse av minimumskravene i forskriften, må gjennomføre tiltak uten at det foreligger et pålegg fra forurensningsmyndigheten. For å kunne registrere om det foreligger en overskridelse av grenseverdiene må det foretas målinger av luftkvaliteten. Forskriften setter derfor i § 7 krav til et visst antall representative målestasjoner. Hvis det foreligger fare for overskridelse som nevnt i §8, er det kommunens ansvar å sørge for at det utarbeides en tiltaksutredning. Tiltaksutredningen legges til grunn for valg av tiltak, men det er den enkelte anleggseier som selv er ansvarlig for at tiltakene som gjennomføres er tilstrekkelig til å overholde grenseverdiene angitt i §6.

Forskriftsutkastet er i hovedsak en implementering av ovennevte EU-direktiver, men utfyller EUs krav og går på enkelte punkter lenger. EU-direktivene er relativt tungt tilgjengelig og dette har gjort det vanskelig å lage en enkel og lett forståelig forskrift.

EU-regelverket inneholder grenseverdier for hvor forurenset luften kan være på et framtidig tidspunkt - 2005 eller 2010. Fordi stoffene har ulike effekter ved ulik varighet av eksponeringen, er det fastsatt flere grenser for hvert stoff. Midlingstiden, dvs tidsperioden grenseverdien gjelder for, er derfor viktig å merke seg. Videre er det for flere av grensene angitt et antall overskridelser som er tillatt, i motsetning til vår eksisterende forskrift hvor grenseverdiene er absolutte. Dette bidrar til en demping av kostnadene ved å oppnå kravene. I EU-direktivene stilles det minimumskrav og det er fritt opp til hvert enkelt land å fastsette strengere krav. Det foreslås å implementere EUs minimumsnivå i forskriften, samtidig som kommunene gis mulighet til å fastsette strengere lokale grenseverdier i kommunal forskrift.

For å sikre at grenseverdiene nås innen fristen og senere overholdes, må det foretas tiltaksvurderinger. Dette skal skje hvis målingene viser fare for overskridelse av grenseverdiene. Frem til oppnåelsestidsdspunktet for grenseverdien (dvs. 2005/2010) må en overskridelse av toleransemarginen (jf. nedenfor) anses som fare for overskridelse. Etter at grenseverdiene skal være oppfylt, vil en overskridelse av øvre vurderingsterskel (jf. nedenfor) anses som fare for overskridelse.

EU-direktivene krever at landet skal deles inn i soner, som skal legges til grunn for administrasjon av luftkvalitespolitikken. Soneinndelingen har først og fremst betydning for måling og beregning av luftkvaliteten. Statens forurensingstilsyn har på bakgrunn av en vurdering utført av Norsk institutt for luftforurensning, foreslått en inndeling med 3 bysoner (Oslo-området, Bergen og Trondheim), samt 4 regionsoner som omfatter resten av landet (Østlandet, Vestlandet, Midt-Norge og Nord-Norge). Soneinndelingen er nærmere beskrevet i vedlagte konsekvensvurdering.

I tillegg til grenseverdiene, inngår det tre typer konsentrasjonsgrenser i EU-direktivene og i utkast til forskrift. Formålet med disse er å stille standardiserte krav til når ulike plikter knyttet til overvåking, utredning og gjennomføring av tiltak eller varsling av allmennheten inntrer, jf. kartleggingsgrensen i vår nåværende forskrift.

Toleransemarginer angir hvor langt fra grenseverdien man kan være på ulike tidspunkt uten at man behøver å utarbeide tiltaksutredning for hvordan man skal nå grenseverdien. Toleransemarginene er nærmere beskrevet i vedlegg til forskriftsutkastet. Toleransemarginen er stor i begynnelsen, og avtar så gradvis til null i det året grenseverdien skal være oppfylt. Tanken bak dette er at det er lite sannsynlig at man vil kunne nå grenseverdien uten ytterligere tiltak hvis forurensningen overstiger toleransemarginen. Ved nivå under toleransemarginen er ytterligere tiltak antakelig ikke påkrevd for å nå grenseverdien innen fastsatt tidspunkt.

Øvre og nedre vurderingsterskel (§7) brukes i direktivet til å beskrive hvor nøyaktig man må kartlegge og vurdere luftkvaliteten i et område, og hvor mange målestasjoner man må ha der. I områder hvor øvre vurderingsterskel overskrides skal det foretas målinger, mens det i områder mellom øvre og nedre vurderingsterskel kan være en kombinasjon av målinger og beregninger. Under nedre vurderingsterskel er det kun nødvendig å foreta vurderinger.

Alarmterskler (§9) angir forurensingsnivåer som er så høye at det kan oppstå helserisiko selv ved kortvarig påvirkning. Når disse nivåene overskrides, skal befolkningen varsles. Alarmtersklene gjelder bare for stoffene SO₂ og NO₂.

Plikter som utløses av forskriften

Hvilke plikter som utløses ved ulike konsentrasjonsnivå i forskriften fremgår av vedlegg 1 til høringsbrevet. Som tabellen viser er det kommunen som er ansvarlig for målinger, samt for å ta initiativ til tiltaksutredning. Eier av anlegg (§3) som bidrar vesentlig til fare for overskridelse av grenseverdiene er direkte ansvarlig for å gjennomføre tiltak, varsle offentligheten ved overskridelse av alarmterskler, samt for å medvirke til måling, beregninger og tiltaksutredning. Kommunen er ansvarlig for utslipp fra egne anlegg, dvs. kommunale veier, kommunale forbrenningsanlegg osv. på lik linje med alle andre anleggseiere. Kommunen kan gi pålegg om gjennomføring av tiltak for å sikre at grenseverdiene overholdes. Miljøverndepartementet har også muligheten til å gi pålegg om at flere eiere av anlegg skal samarbeide om gjennomføring av tiltak.

Pliktene til måling og beregning av luftkvaliteten går frem av § 7 i forskriftsutkastet. Hvis øvre eller nedre vurderingsterskel overskrides skal det foretas målinger. Hvis konsentrasjonene ligger mellom øvre og nedre vurderingsterskel kan antall målestasjoner reduseres hvis det benyttes en kombinasjon av målinger og modellberegninger. For å sikre at grenseverdiene nås innen 2005/2010 og senere overholdes, må det foretas tiltaksutredninger før nivåene er blitt så høye at tiltaksgrensen er overskredet, jf. § 8. Ved vurdering av om grenseverdiene vil bli overskredet skal langtransportert luftforurensning og regionale bakgrunnsbidrag tas med i beregningen, selv om disse skal holdes utenfor vurderingen av hvem som bidrar vesentlig til overskridelse. Viser målingene fare for overskridelse av en eller flere av grenseverdiene skal det foretas en tiltaksutredning som redegjør for nødvendige tiltak for å sikre at grenseverdiene ikke overskrides mer enn det tillatte antall ganger. For å sikre at grenseverdiene vil bli overholdt innen de fastsatte fristene, har EU fastsatt toleransemarginer som ligger høyere enn grenseverdiene og som faller gradvis, for så å sammenfalne med grenseverdiene på overholdelsestidspunktet. For å vurdere hvilke målinger som viser fare for overskridelse av grenseverdiene før overholdelsestidspunktet, vil en overskridelse av toleransemarginen sannsynligvis medføre at det må gjennomføres tiltak for å klare å overholde grenseverdiene. Det skal derfor gjennomføres en tiltaksutredning ved overskridelse av toleransemarginene. Etter tidspunktet for oppnåelse av grenseverdiene skal det ved overskridelse av øvre vurderingsterskel gjennomføres en vurdering, for eksempel i form av en fremskrivningsberegning, av hvordan luftkvalitetssituasjonen vil utvikle seg. Viser denne vurderingen at grenseverdiene vil kunne overskrides mer enn det tillatte antall ganger, skal det utarbeides en tiltaksvurdering. Det er kun tiltak med forurensningsbegrensning som hovedformål som skal vurderes.

Gjennomføring av tiltak i ett område skal ikke medføre overskridelser av tiltaksgrensene i andre områder. For å unngå overskridelse av grenseverdiene kort tid etter at det er iverksatt tiltak i henhold til § 6, skal tiltakene dimensjoneres slik at grenseverdiene vil være overholdt i minst tre år etter at tiltakene er gjennomført.

Anleggseiers ansvar

Eier av anlegg som bidrar vesentlig til forurensningskonsentrasjonen, dvs. med 20% eller mer, har et selvstendig ansvar for at grenseverdiene overholdes (§ 3). Ved fare for overskridelse skal det imidlertid utarbeides en tiltaksutredning etter initiativ fra kommunen. Selv om kommunen har et hovedansvar for å sørge for målinger, beregninger og ta initiativ til tiltaksutredning, jf. nedenfor, skal anleggseier bidra i dette arbeidet. Anleggseier kan få noen andre til å stå for selve gjennomføringen, men er selv ansvarlig for at pliktene overholdes.

Forurensende anlegg som faller inn under forskriftens virkeområde vil typisk være veier, industri- og fyringsanlegg m.m. Selv om det er den enkelte bil, buss, skip osv. som forurenser, retter forskriftens krav seg mot anleggseierne. Den ansvarlige for utslipp fra biltrafikken vil dermed være veieier, mens det for utslipp fra skip vil være havneeier som er den ansvarlige. Anleggseier kan likevel velte pliktene og kostnadene over på den egentlige forurenser, for eksempel ved å kreve gebyr for kjøring med piggdekk.

Kravene i forskriftsutkastet må anses som minstekrav, og utslippstillatelse etter forurensningsloven fritar derfor ikke for å gjennomføre plikter etter forskriften, jf. § 3, siste setning. I den grad et anlegg med tillatelse etter forurensningsloven § 11 bidrar vesentlig til overskridelse av grenseverdiene, er eierne forpliktet til å gjennomføre tiltak utover de krav som stilles i tillatelsen. Dette vil innebære at bedriftene både må gjennomføre tiltak for å tilfredsstille utslippstillatelsens krav og forskriftens krav. Med de nye grenseverdiene vil dette i større grad enn tidligere kunne være tilfelle, særlig for stoff som har industri som hovedkilde. I slike situasjoner vil stasjonære kilder måtte inngå i kartleggingen for å få en fullstendig oversikt over den lokale luftkvaliteten. Antagelig vil svært mye av den informasjon som behøves for å gjennomføre forskriftens krav (utslippenes størrelse, mulig tiltak, osv.) allerede være tilgjengelig ved de aktuelle virksomheter.

Omvendt kan det også stilles strengere krav i en utslippstillatelse etter forurensningslovens § 11 enn det som følger av forskriftens krav, hvis de forurensningsmessige ulempene ved anlegget sammenholdt med øvrige fordeler og ulemper tilsier det.

Kommunens ansvar og myndighet

Kommunene gjøres gjennom denne forskriften til forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet og har dermed ansvar for å sikre at forskriftens krav oppfylles. Virkningen av lokal luftforurensning skjer lokalt og tiltakene for å sikre en god luftkvalitet bør derfor tilpasses de lokale forholdene. Det er derfor naturlig at kommunen som forurensningsmyndighet får ansvar for å sørge for å bedre den lokale luftkvaliteten i sin kommune (§ 4). Kommunen har allerede myndighet og virkemidler på flere områder som er av stor betydning for den lokale luftkvaliteten. Stillingen som forurensningsmyndighet og det ansvar kommunen foreslås pålagt vil gi kommunen god oversikt over luftkvaliteten i kommunen og gi mulighet til å se egne virkemidler i sammenheng med andre anleggseieres virkemidler. Det vil dessuten gi kommunen nyttig informasjon til bruk i planlegging etter plan- og bygningsloven.

I henhold til § 4 andre ledd, kan kommunene gjennom lokal forskrift fastsette strengere grenseverdier for tiltak enn de nasjonale, enten ved å skjerpe konsentrasjonsgrensene for de stoffene som omfattes av forskriften eller ved å fastsette tidligere oppfyllelsestidspunkt enn de som er fastsatt i foreliggende forskrift. Slike kommunale grenseverdier vil erstatte eller supplere de som ellers følger av forskriften. Fastsettelse av lokal forskrift med slike grenseverdier vil måtte skje etter vanlige prosedyrer iht. forvaltningsloven med høring osv. Alle berørte vil derfor kunne uttale seg til forslaget. Pålegg for å oppnå slike grenseverdier vil kunne påklages til Miljøverndepartementet, jf. §11. Kommunen må påse at kostnadene ved å oppfylle slike pålegg står i rimelig forhold til den nytte som oppnås. Dette vil sikre at kommunen ikke treffer vedtak som strider mot viktige nasjonale transport- eller energipolitiske hensyn. Den foreslåtte ansvarsdeling er for øvrig i tråd med Regjeringens mål om å gi kommunen ansvar, myndighet og størst mulig frihet til å løse lokale miljøutfordringer.

Kommunen skal sørge for gjennomføring av plikter knyttet til måling, beregning og tiltaksutredning. Uttrykket "sørge for" innebærer at kommunen er ansvarlig for at pliktene overholdes, men at de ikke nødvendigvis selv må gjennomføre pliktene. I forslaget gis kommunen videre hjemmel til å gi nødvendige pålegg til anleggseiere for å sikre at forskriftens krav oppfylles. Dette gjelder alle forhold som er av betydning for gjennomføring av forskriftens krav, som for eksempel fremleggelse av opplysninger, gjennomføring av undersøkelser og gjennomføring av tiltak. Kommunene kan derfor velge om de f.eks. vil sette bort arbeidet med målinger og beregninger til en uavhengig instans eller de kan velge å pålegge en eller flere av anleggseierne å gjennomføre pliktene. Dersom det er flere anleggseiere som bidrar vesentlig til forurensningskonsentrasjonen, men kommunen legger plikten til f.eks. tiltaksutredning på bare en av anleggseierne, er det rimelig at de andre anleggseierne pålegges å dekke sin andel av kostnadene.

Utslipp fra mindre fyringsanlegg, som for eksempel vedovner, parafinbrennere og små oljefyringsanlegg, har tidligere vært lovlig forurensning etter forurensningsloven. I enkelte områder bidrar utslipp fra slike anlegg samlet sett vesentlig til forurensningssituasjonen. Det er derfor viktig at det kan treffes tiltak for å kunne redusere disse utslippene for å gjennomføre en kostnadseffektiv politikk. Forskriften legger opp til at eiere av slike ovner er ansvarlige for de plikter som kommunen pålegger dem gjennom enkeltvedtak eller forskrift, jf. § 3. Kommunen skal på sin side sørge for at eiere av mindre fyringsanlegg samlet sett oppfyller sin andel av pliktene hvis de samlede utslippene fra mindre fyringsanlegg er vesentlige. Kommunens myndighet begrenses imidlertid slik at kommunen ikke kan vedta forskrifter eller gi pålegg med restriksjoner på vedfyring som medfører at effekt - og/eller kraftbalansen i vesentlig grad påvirkes.

Kommunen vil ha visse kostnader som følge av de oppgaver de er pålagt. I tillegg til at kommunen gis myndighet til å kreve kontroll- og saksbehandlingsgebyr, foreslås det i tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale, at kommunen skal kunne kreve at de ansvarlige anleggseierne skal dekke sin andel av kostnadene knyttet til gjennomføring av forskriften. Disse kostnadene knytter seg i første rekke til etablering og drift av målings- og beregningssystemer, til arbeid med tiltaksutredning og til eventuelle krav til rapportering og dokumentasjon.

Kostnadsdekning

Forurensningsloven bygger på et prinsipp om at den enkelte forurenser har plikt til å unngå ulovlig forurensning og selv må bære kostnadene ved de tiltak han eventuelt må iverksette.

I forskriftsutkastet er det forsøkt lagt opp til at de mest samfunnsøkonomisk kostnadseffektive tiltakene skal bli valgt. Som et incentiv til samarbeid og for å unngå at den enkelte anleggseier velger tiltak kun ut fra hva som bedriftsøkonomisk og budsjettmessig vil være minst kostnadskrevende for dem selv, er det presisert i kommentaren til § 5 at tiltaksutredningen bør inneholde en oversikt over de forventede samfunnsøkonomiske kostnadene ved planlagte tiltak. I tillegg foreslås det at Miljøverndepartementet gis myndighet til å gi pålegg om samarbeid (§3). Det er dessuten foreslått at myndigheten til å pålegge dekning og fordeling av anleggseiernes kostander gis til Miljøverndepartementet, for å sikre samarbeid om tiltak og kostnadsdeling på tilfredsstillende måte i de tilfeller det vil være nødvendig.

I tilfeller der flere kilder bidrar til fare for overskridelse av grenseverdien, skal de ulike bidragsytere dekke kostnadene ved gjennomføring av pliktene i forhold til sitt bidrag til konsentrasjonen. De kan enten iverksette og bekoste nødvendige tiltak i forhold til sitt bidrag hver for seg eller gå sammen om å gjennomføre de samfunnsøkonomisk mest kostnadseffektive tiltakene for å overholde pliktene og dele anleggseiernes kostnader i forhold til sine forurensningsbidrag. Ved å gå sammen om gjennomføring av pliktene vil de totale utgiftene som regel bli mindre enn om de ansvarlige gjennomfører tiltak hver for seg. Det vil i de fleste tilfeller være både samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk lønnsomt at tiltakshaverne samarbeider om tiltaksgjennomføringen. Det er derfor viktig at de ansvarlige samarbeider med kommunen og hverandre i arbeidet med tiltaksutredningen. Hvis anleggseierne ikke blir enige om samarbeid om tiltakene, må alle redusere sine bidrag til overskridelsen like mye som sitt prosentvise bidrag, slik at overskridelse unngås.

Klageordninger

I tråd med intensjonen om å gjøre kommunen til forurensningsmyndighet for luftkvalitet, er kommunestyret eller særskilt kommunal klagenemnd foreslått som klageinstans for kommunens vedtak. For kommunens eventuelle vedtak etter § 4 om gjennomføring og kostnadsdekning av tiltak i medhold av § 6 eller lokal forskrift i medhold av § 4 er Miljøverndepartementet klageinstans. Som nevnt i tilknytning til kommunens myndighet etter §4, vil en fastsettelse av strengere grenseverdier i kommunal forskrift måtte skje etter vanlige prosedyrer iht. forvaltningsloven med høring osv. Kommunens fastsettelse av lokal forskrift om strengere grenseverdier kan ikke påklages. Kommunale pålegg for å oppnå slike grenseverdier vil imidlertid kunne påklages til Miljøverndepartementet av de som berøres av vedtaket.

Miljøverndepartementet skal gjennom klagebehandlingen påse at kommunens myndighet ikke benyttes til å gi pålegg som vil medføre tiltak som går på tvers av andre nasjonale samfunnsinteresser, særlig knyttet til transport og energiforsyning, men skal for øvrig ikke gripe inn i kommunens skjønnsutøvelse. Pålegg i strid med nasjonale interesser vil bl.a. kunne være pålegg, forbud eller påbud som berører tiltak eller virksomhet som har konsesjon etter lov 29. juni 1990 nr 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m. (energiloven), pålegg i strid med viktige transportpolitiske hensyn, samt pålegg om tiltak med konsekvenser for statsbudsjettet. Miljøverndepartementet skal i forbindelse med klagebehandlingen sørge for den nødvendige koordinering av saksbehandlingen med andre berørte myndigheter. Hvis Miljøverndepartementet finner at en kommunes vedtak er i strid med slike interesser som nevnt over og derfor tar klagen til følge, vil kommunen måtte sikre overholdelse av de nasjonale grenseverdiene på annen måte. Dette kan for eksempel innebære at en annen ansvarlig gis pålegg, at kommunene selv gjennomfører tiltak eller lignende. Hvis pålegget er gitt for å sikre grenseverdier fastsatt av kommunen, må kommunen vurdere om overholdelse av grenseverdiene kan sikres på annen måte, eller om grenseverdiene bør justeres.

Rapportering

Kommunen skal rapportere metoder, prosedyrer og data etter nærmere bestemmelse fra

Statens forurensningstilsyn. Årsaken til at det ikke er satt spesifikke krav til rapportering er for å unngå unødvendige rapporteringsrutiner. Rapporteringen må derfor baseres på behov, særlig i forhold til internasjonal rapportering.

Resultater fra konsekvensvurderingen

Det er gjennomført en vurdering og analyse av konsekvensene av å innføre de tre nevnte EU-direktivene i Norge. Direktivene er i tråd med gjeldende norsk politikk på området, og legger de samme prinsipper og hovedprioriteringer til grunn. Grenseverdiene som foreslås forskriftsfestet er minstekrav, og det er åpnet for å innføre mer ambisiøse tiltak i den enkelte kommune. I konsekvensutredningen er det benyttet modeller for å fremskrive luftforurensningssituasjonen i 2005 og 2010 for byene Oslo, Bergen og Lillehammer. Hensikten med dette er todelt, først å fremskaffe informasjon om det vil være behov for konkrete tiltak for å oppfylle forskriftens krav og deretter å vurdere nytte og kostnader ved å gjennomføre disse tiltakene. Det er allerede vedtatt flere krav som vil redusere utslippene fra kjøretøyer og de tre største byene er gitt anledning til å innføre gebyr for bruk av piggdekk. En piggfriandel på 80 % er derfor lagt inn som forutsetning i modellen, på samme måte som andre forhold som vil påvirke utslippene i positiv retning, f eks utskiftning til nye rentbrennende vedovner. Aktuelle tiltak som eventuelt må gjennomføres vil derved komme i tillegg til disse endringene. Resultatene fra modellberegningene fremkommer som antall personer som eksponeres for konsentrasjoner over grenseverdiene for hver enkelt komponent. Det er kun foretatt modellberegninger for komponentene svevestøv (PM₁₀) og nitrogendioksid (NO_2.)

Det generelle bildet er at relativt få personer vil bli eksponert for konsentrasjoner over grenseverdien for svevestøv i 2005 og timemiddelverdien for NO₂ i 2010. I Lillehammer er det ingen, mens det i Oslo og Bergen er under 100 personer. Dette skyldes særlig forutsetningen om en piggfriandel på 80 % som gir en kraftig reduksjon i utslippet av svevestøv. Det ser derved ut til at det vil ikke vil være behov for tiltak av betydning for å overholde de respektive grenseverdiene i 2005 og 2010. Derfor er verken nytte eller kostnad for nye tiltak beregnet.

Forskriftens forslag til årsmiddelgrenseverdi for nitrogendioksid i 2010 gir imidlertid større overskridelser, med hhv. 5000 og 900 personer som utsettes for nivåer av forurensning over denne grenseverdien i Oslo og Bergen. Overskridelsene av årsmiddelgrensen for NO₂ i 2010 er så stor at tiltak synes påkrevd. Beregningene viser at reduserte utslipp fra skip i havnen er det mest effektive tiltaket i forhold til denne grenseverdien for NO₂ i Oslo. Kostnadene ved reduserte utslipp fra skip i havn er anslått til 5 mill. kr per år. Tiltak rettet mot andre kilder er ikke vurdert.

Når det gjelder situasjonen for SO₂ i 2010 er både tiltak vurdert og kostnadene beregnet. Forventede tiltak på 6 industristeder vil medføre årlige merkostnader på om lag 0-40 mill. kr, og sikre oppfylling av grenseverdien for SO₂ lokalt. Registrerte overskridelser i Pasvik skyldes russiske industriutslipp og omfattes ikke av denne forskriften.

Luftforurensningen gir i dag betydelige negative helseeffekter, og antas å medføre et betydelig antall fremskyndede dødsfall. Tiltakene reduserer disse skadene i betydelig grad, og viser til dels en svært god samfunnsøkonomisk lønnsomhet. De økonomiske beregningene søker på vanlig måte å inkludere alle nytte- og kostnadsvirkninger, og får dermed også med helsenytte av forbedringer under grenseverdiene. Denne konklusjonen synes robust for selv store endringer i forutsetninger og verdsetting av helseeffektene.

I tillegg til økt arbeidsinnsats vil forslaget til forskrift føre til økning av offentlige budsjetter ved økte utgifter til overvåking. I tillegg til eksisterende måleinstrumenter vil det være behov for rundt 33 nye måleinstrumenter. Drift, leie og kvalitetssikring knyttet til de nye måleinstrumentene vil utgjøre en årlig kostnad på om lag 4 mill. kr.

Høring

Høringsinstansene inviteres herved til å komme med synspunkter på forskriften. SFT ber om at høringsinstansene videresender høringsutkastet til sine medlemmer og/eller underliggende etater, og hvis mulig samordner uttalelsene. Alle høringsdokumentene vil bli lagt ut på SFT sin hjemmeside på internett, www.sft.no. Høringsfrist er satt til 15. januar 2002. Uttalelsene sendes til Statens forurensningstilsyn, Postboks 8100 Dep, 0032 OSLO.

Med hilsen

Sigurd Tremoen (e.f.)
Seksjonsleder

Erland Røsten
Fagrådgiver

Vedlegg 1 til høringsbrevet: Plikter som utløses ved ulike konsentrasjonsnivå

 

NOx vegetasjon	Nivå	Plikt
Nedre vurderingsterskel (fra ikrafttredelse)	Årsmiddel: 19,5 µg/m3	Måling (under nivået krav til modellberegning)
Øvre vurderingsterskel (fra ikrafttredelse)	Årsmiddel: 24 µg/m3	Måling/vurdering
Grenseverdi (fra ikrafttredelse)	Årsmiddel: 30 µg/m3	Tiltak

 

SO2	Nivå	Plikt
Nedre vurderingsterskel	Døgnmiddel: 50 µg/m3 3 ganger	Måling (under nivået krav til modellberegning)
Øvre vurderingsterskel	Døgnmiddel: 75 µg/m3 3 ganger	Måling/vurdering
Grenseverdi 2005	Timemiddel:                 Døgnmiddel: 350 µg/m3                      90 µg/m3 24 ganger	Tiltak
Toleransemargin Toleransemarginen kan overskrides 24 ganger pr. år	Timemiddel: 500 µg/m3 (2000) 470 µg/m3 (2001) 440 µg/m3 (2002) 410 µg/m3 (2003) 380 µg/m3 (2004) 350 µg/m3 (2005)	Tiltaksutredning
Alarmterskel	3-timersmiddel: 500 µg/m3	Varsling

 

SO2 økosystem	Nivå	Plikt
Nedre vurderingsterskel (fra ikrafttredelse)	Årsmiddel og vinterhalvårsmiddel: 8 µg/m3	Måling (under nivået krav til modellberegning)
Øvre vurderingsterskel (fra ikrafttredelse)	Årsmiddel og vinterhalvårsmiddel: 12 µg/m3	Måling/vurdering
Grenseverdi (fra ikrafttredelse)	Årsmiddel og vinterhalvårsmiddel: 20 µg/m3	Tiltak

 

PM10 2005	Nivå	Plikt
Nedre vurderingsterskel	Døgnmiddel:              Årsmiddel: 20 µg/m3                    10 µg/m3 35 ganger	Måling (under nivået krav til modellberegning)
Øvre vurderingsterskel	Døgnmiddel:              Årsmiddel: 30 µg/m3                    14 µg/m3 35 ganger	Måling/vurdering
Grenseverdi	Døgnmiddel:              Årsmiddel: 50 µg/m3                    40 µg/m3 35 ganger	Tiltak
Toleransemargin Toleransemarginen kan overskrides 35 ganger pr. år	Døgnmiddel:              Årsmiddel: 75 µg/m3 (2000)        48 µg/m3 (2000) 70 µg/m3 (2001)        46,4 µg/m3 (2001) 65 µg/m3 (2002)        44,8 µg/m3 (2002) 60 µg/m3 (2003)        43,2 µg/m3 (2003) 55 µg/m3 (2004)        41,6 µg/m3 (2004) 50 µg/m3 (2005)        40 µg/m3 (2005)	Tiltaksutredning

 

Pb	Nivå	Plikt
Nedre vurderingsterskel	Årsmiddel: 0,25 µg/m3	Måling (under nivået krav til modellberegning)
Øvre vurderingsterskel	Årsmiddel: 0,35 µg/m3	Måling/vurdering
Grenseverdi ved ikrafttredelse	Årsmiddel: 0,5 µg/m3	Tiltak

 

Benzen	Nivå	Plikt
Nedre vurderingsterskel	Årsmiddel: 2 µg/m3	Måling (under nivået krav til modellberegning)
Øvre vurderingsterskel	Årsmiddel: 3,5 µg/m3	Måling/vurdering
Grenseverdi 2010	Årsmiddel: 5 µg/m3 *	Tiltak
Toleransemargin	Årsmiddel: 10 µg/m3 (2000-05) 9 µg/m3 (2006) 8 µg/m3 (2007) 7 µg/m3 (2008) 6 µg/m3 (2009) 5 µg/m3 (2010)	Tiltaksutredning

 

CO	Nivå	Plikt
Nedre vurderingsterskel	8-timersmiddel:  5 mg/m3	Måling (under nivået krav til modellberegning)
Øvre vurderingsterskel	8- timersmiddel:  7 mg/m3	Måling/vurdering
Grenseverdi 2005	8-timersmiddel:  10 mg/m3 *	Tiltak
Toleransemargin	8-timersmiddel:  16 mg/m3 (2000-02) 14 mg/m3 (2003) 12 mg/m3 (2004) 10 mg/m3 (2005)	Tiltaksutredning