Miljøverndepartementet
Boks 8013 Dep
0030 Oslo


Dato: 11.07.2005
Vår ref.: 2005/681


Forslag om nye virkemidler for å øke innsamlingen av PCB-holdige isolerglassruter

PCB er en av de farligste miljøgiftene som finnes. Ruteretur anslår at det i år vil bli samlet inn om lag 1 500 kg ren PCB. Rundt 250 kg PCB vil havne på avveie. Dette er ikke akseptabelt. Opprydding i etterkant er kostnadskrevende og teknisk vanskelig. SFT har derfor vurdert virkemiddelbruken overfor PCB-holdige isolerglassruter. Vi foreslår at dagens virkemiddelbruk blir skjerpet for å øke innsamlingsgraden. Samtidig vil vi peke på at PCB-rutene som fortsatt er i bruk vil bli skiftet ut i løpet av få år som følge av naturlig slitasje, og nye virkemidler må derfor tas i bruk så snart som mulig.

Vi foreslår en rekke nye eller forsterkede virkemidler, hvor vi tar sikte på å sikre:

Alle virkemidler vi foreslår må kombineres med informasjon. I tillegg vil SFT prioritere tilsyn og kontroll som et virkemiddel for å hindre at PCB-ruter havner på avveie og følge opp Ruteretur AS tett i de nærmeste årene.

Vi viser til tidligere kontakter, bl.a. Miljøverndepartementets brev av 8. desember 2004, vårt brev av 23. desember 2004 og møte i Miljøverndepartementet om utkast til oppdatert handlingsplan for å redusere utslipp av PCB 22. juni 2005.

I 2004 ble det anslagsvis utfaset 71 000 PCB-holdige isolerglassruter, med et samlet innhold av PCB på 1 775 kg ren PCB. Av denne mengden ble om lag 1 100 kg samlet inn gjennom Rutereturs innsamlingssystem. Dette innsamlingssystemet er fortsatt i en oppbyggingsfase. I 2003 hadde systemet en beregnet innsamlingsgrad på 38 prosent. I 2004 hadde innsamlingen økt til 62 prosent. I 2005 er det anslått at i underkant av 70 000 ruter vil bli skiftet ut. Ruteretur har en målsetting om å øke innsamlingen i 2005 til 60 000 ruter, noe som tilsvarer rundt 84 prosent. Det vil i tilfelle innebære at det blir samlet inn om lag 1 500 kg ren PCB og at rundt 250 kg PCB ikke samles inn. Denne mengden PCB vil trolig bli lagt på deponier som ikke er konstruert for å motta farlig avfall.

Erfaring viser at det er langt mer kostnadskrevende og teknisk vanskelig å rydde opp i PCB-forurensning i etterkant, enn å gjennomføre tiltak for å samle inn PCB før stoffet forurenser grunn eller sedimenter. Som et eksempel kan vi vise til oppryddingen utenfor Håkonsvern i Bergen, hvor det ble brukt 185 mill. kroner for å samle inn 50-90 kg PCB. I disse kostnadene ligger det riktignok også en del kostnader til forskning og utvikling.

PCB er en av de farligste miljøgiftene vi kjenner. På bakgrunn av det ser SFT at det fortsatt er et behov for ytterligere virkemidler for å øke innsamlingen av PCB-holdige ruter. Vi har etter vårt brev av 23. desember 2004 vurdert innsamlingen av PCB-ruter på nytt og gjort en vurdering av hvilke barrierer som hindrer en økt innsamling av PCB-ruter. Vi har som følge av det vurdert nye virkemidler eller skjerping av eksisterende for å oppnå økt innsamling. I vedlegg har vi oppsummert de viktigste barrierene vi har identifisert.

Vi vurderer de viktigste barrierene for manglende innlevering av PCB-ruter til å være kostnader ved uttak og særskilt behandling av rutene, mangelfull informasjon og vansker ved identifisering av rutene. Kostnadsdelen er knyttet til selve arbeidet med å identifisere og demontere rutene, separat lagring på stedet før transport til Rutereturs system og kostnad ved innlevering, selv om denne kostnaden ikke skal være større enn for ordinære kasserte ruter.

Vi foreslår følgende virkemidler:

1. Presisere merkeplikt for PCB-holdige ruter som fortsatt er i bruk

Dette er langt på vei en forsering i tid av et krav som kommer som følge av innføring av obligatoriske avfallsplaner i BA-saker, se nedenfor. I produktforskriften kap. 3 om regulerte produktgrupper, § 3-1, andre ledd, er det et krav om at den som har PCB-holdige produkt gjennom merking, skilting eller andre tiltak skal sørge for at det tydelig fremgår at produktet inneholder PCB. Det er i tredje ledd et unntak for PCB i bygningsartikler som ikke foreligger i klart avgrensede enheter, men slik vi ser det må et vindu være en "klart avgrenset enhet".

Vi antar at denne plikten i dag ikke er kjent hos de som er omfattet av plikten. Vi vil derfor informere om regelverket gjennom en brevkontroll rettet mot de om lag 15 000 eierne av næringsbygg fra den relevante tidsperioden, se omtale under pkt. 7 nedenfor om tilsyn og kontroll.

2. Presisere maksimal leveringskostnad på 1100 kr/tonn

I dag er det forskriftsfestet at det ikke skal koste mer å levere PCB-holdige ruter enn vanlige ruter, dvs. 1100 kr/tonn. Dette har delvis blitt tolket til å være inn til behandlingsanlegg. Vi vil (uavhengig av forslag 4 nedenfor) presisere overfor aktørene at denne maksimalprisen gjelder for levering til ethvert mottak med tillatelse til å ta i mot farlig avfall.

Ruteretur har i vår innført en egen transportstøtte. Denne har vært i drift for kort tid til å kunne vurdere effekten av den. Trolig vil transportstøtten sørge for at konsekvensene for Ruteretur av en slik presisering blir begrenset.

3. Forskriftsfeste henteplikt for produsentene og importørene

Samtidig foreslår vi å forskriftsfeste at produsentene har en henteplikt av ruter på kommunale og private primærmottak. Det antas at dette heller ikke vil ha vesentlig betydning for Ruteretur, jf. transportstøtten som også gis ved henting direkte på byggeplass, hos entreprenør, glassmester mv. En slik forskriftsfesting vil likevel kunne ha effekt i enkelttilfeller.

4. Forskriftsfeste gratis levering av PCB-ruter ved levering til godkjent mottak

Vi foreslår å vurdere en forskriftsfesting av at PCB-holdige ruter kan leveres gratis til godkjent mottak, og at produsentene og importørene gis som plikt å finansiere dette. Kostnaden ved et slikt tiltak er usikker, særlig er det usikkert hvor mange ruter som ikke inneholder PCB som vil bli levert inn i systemet for å spare leveringskostnader. Kostnaden ved administrative tiltak for å forhindre slik feilinnlevering er ikke vurdert.

I møte med Ruteretur og deler av Rutereturs styre (representanter for eierne) 24. juni 2005 gikk disse sterkt i mot en slik forskriftsfesting. Argumentene var dels knyttet til kostnadssiden, særlig som følge av forventede feilinnleveringer. Det var også sterke innvendinger mot å gjøre vesentlig grep som kan forstyrre innsamlingssystemet nå. Det ble vist til at det har vært vanskelig å få på plass retursystemet, men at det nå fungerer godt og har oppnådd en økning i innsamlingsgraden fra 38 prosent i 2003 til 62 prosent i 2004. Det ble uttrykt frykt for at Ruteretur kunne bryte sammen i sin nåværende form og dermed sette hele innsamlingen langt tilbake i tid.

SFT har vurdert Rutereturs argumenter og har forståelse for deres frykt. Vi er likevel ikke overbevist om at innsamlingen i år og neste år vil nå et tilfredsstillende nivå. Vi foreslår derfor å utrede dette forslaget nærmere, og avhengig av resultatet av en slik utredning utarbeide et forslag til forskriftsendring med tilhørende konsekvensvurdering og gjennomføre en høring av et forslag om å forskriftsfeste gratis innlevering av PCB-ruter. Samtidig foreslår vi at det gjøres helt klart at innføring av en slik bestemmelse er knyttet opp mot innsamlingsgraden som oppnås, og at en slik forskriftsendring ikke vil bli gjennomført om aktørene i bransjen greier å oppnå en tilfredsstillende innsamling i 2005.

5. Forskriftsfeste at produsenter og importører må dekke kostnader på kommunale mottak

I dag er det ikke forskriftsfestet noe slikt for andre returordninger, men Renas har selv innført en tilsvarende ordning for avfall fra næringselektronikk. Vi ser i tilfelle for oss at vindusprodusentene må dekke et mindre beløp, f.eks. 100 kr/tonn til kommunale mottak. Forslaget er ikke tilstrekkelig utredet, og det må ev. gjennomføres en konsekvensvurdering før det kan gjennomføres en høring. Forslaget må sees i sammenheng med forslag 4 ovenfor.

6. Endre bestemmelsene om tilstrekkelig tilbud i regelverket om farlig avfall

I dag er kommunene pålagt å ta i mot opptil 400 kg/år av farlig avfall fra husholdninger og virksomheter som genererer mindre mengder farlig avfall. Vi foreslår at denne grensen oppheves for PCB-holdige ruter, slik at kommunene får en ubegrenset plikt til å ta i mot slike ruter.

Forslaget må konsekvensvurderes før det kan gjennomføres en høring. Som følge av Rutereturs innføring av transportstøtte er det usikkert om forslaget får stor betydning for de fleste kommuner, men det kan tenkes enkeltilfeller hvor dette kan ha stor betydning. Vi tenker da særlig i forhold til tømmermestre, glassmestere, snekkere og andre mindre næringsdrivende.

7. Følge opp med tilsyn/ kontroll

SFT vil gi høy prioritet de nærmeste 3-4 årene til systematisk og koordinert PCB-tilsyn. Regulering/kravstilling må suppleres med tilsyn for å sannsynliggjøre at hensikten med reguleringen oppnås, særlig vil tilsyn med leveringsforpliktelsen (avfallsforskriften kap. 11 om farlig avfall) gis høy prioritet de nærmeste årene. Følgende tiltak er særlig relevante:

8. Oppfølging av produsenter/ importører av isolerglass (og Ruteretur)

Vi vil sende brev til produsenter og importører som har plikter etter avfallsforskriften kap. 14 hvor vi konkretiserer våre forventninger til dem og presiserer hvordan regelverket er å forstå. Vi må i et slikt brev være spesifikke. Viktige tema er å:

Vi ser det som viktig å sikre tett oppfølging av Ruteretur i denne perioden. Denne rapportering vil være knyttet til:

9. Innføre krav om obligatoriske avfallsplaner i BA-saker

Vi viser her til forslag i St.meld. nr. 21 (2004-2005) om innføring av obligatoriske avfallsplaner i bygge-, rehabiliterings- og rivningssaker i kommunene gjennom nasjonal forskrift. Samtidig vurderes ulike måter å gjøre dette verktøyet bedre på, bl.a. å senke grensen på 400 m2 som ligger i dagens delegerte myndighet. Dette må kombineres med veiledning mot kommunene, særlig mot målgruppen kommunale byggesaksbehandlere, og utarbeiding av skjema for avfallsplan og rapportering i etterkant.

Dette er trolig det viktigste enkeltverktøyet vi kan få, og det er et verktøy som også er viktig i forhold til:


Med hilsen

Håvard Holm
SFT-direktør

Hilde Terese Hamre
direktør for lokalmiljøavdelingen


Vedlegg:
Notat om barrierer for økt innsamling av PCB-holdige isolerglassruter


VEDLEGG
PCB-holdige isolerglassruter: Problembeskrivelse - barrierer for økt innsamling

1 Tidshorisont - det som skal gjøres må gjøres nå

Isolerglassruter har en begrenset levetid. Det er beregnet sannsynlig utfasingstakt for rutene som ble montert i den tidsperioden hvor det ble brukt PCB-holdige isolerglassruter, jf. figur 1 nedenfor. I hht til dette er antallet PCB-ruter som kasseres hvert år nedadgående. For å få tak i disse rutene før det er for sent, betyr det at ev. nye og sterkere virkemidler må settes inn raskt.

Figur 1: Prognose på forventet avgang i PCB-holdige isolerglassvinduer

Figur 1 viser at det var en topp i avgangen av PCB-holdige vinduer i 1998 med vel 90 000 vinduer i året, mens det i 2004 anslagsvis var en avgang på om lag 71 000 ruter. Det tilsvarer om lag 1,8 tonn PCB, basert på en forutsetning om 50 g PCB pr. rute og at halvparten av rutene ikke inneholder PCB.

Figur 2: Oppnådd returgrad for Ruteretur i årene 2001-2004

I figur 2 vises returgraden som Ruteretur har oppnådd i løpet av den tiden virksomheten har eksistert.

2 Kostnader

Rent generelt blir det hevdet i møter med representanter for entreprenørnæringen at byggebransjen er en bransje med ganske marginal lønnsomhet. Det ble antydet at 0-4 % resultatmargin var det normale. I tillegg er det en bransje med en del "cowboyer", bl.a. er det nevnt at halvparten av alle virksomheter i bransjen har vært der under fem år. Det må derfor antas at mange aktører er villig til å kutte svinger om det er penger å spare og sjansen for å bli tatt er liten.

2.1 Kostnader ved identifisering av PCB-rutene
Hvilke ruter som kan forventes å være PCB-holdige må identifiseres under miljøkartleggingen som gjøres i forkant av at riving eller rehabilitering settes i gang. Dette har en kostnad både i form av tid og i form av å ha bygd opp tilstrekkelig kompetanse før jobben gjøres.

2.2 Kostnader ved demontering og mellomlagring på byggeplass
En PCB-rute som skal leveres i hht. regelverket må tas ut hel og anbringes i spesielt stativ eller stables på pall eller i egen container. Dette er arbeidskrevende, da rutene i gjennomsnitt veier 40-50 kg pr. stk. Skal det håndteres mange ruter fra et større bygg blir forskjellen i håndteringsbelastningen for disse to avfallstypene vesentlig.

Videre må rutene lagres separat. I prosjekter hvor det er rikelig med lagringsplass trenger ikke det være problematisk, men i bykjerner hvor det er begrenset med plass for å sette containere kan dette være et problem. Lagringsplass kan nødvendiggjøre hyppig henting og dertil høyere transportkostnader.

2.3 Kostnader ved transport
Ruteretur hadde i 2004 28 regionale mottaksplasser for PCB-ruter spredd utover landet. Så lenge kostnader for leveranse frem til regionalt mottak må bæres av avfallsbesitter, vil dette utgjøre en barriere. Dette forholdet vil Ruteretur selv bedre med innføringen av transportstøtte fra 1. mars 2005. Det er enda for tidlig å vurdere om dette fungerer etter hensikten.

Ruteretur har i tillegg kontaktet/vil kontakte kommuner og interkommunale selskap for å få disse til å forplikte seg til å ta i mot større mengder enn 400 kg pr. år fra næringsdrivende for å sikre et bedre utbygd mottaknett (jf. bestemmelsene om tilstrekkelig tilbud for mottak av farlig avfall). Åpningstidene ved lokale mottak blir også nevnt som en barriere i enkelte kommuner, samt at avstanden kan være lang i deler av landet.

2.4 Kostnader ved levering til behandlingsanlegg
Forskriften om kasserte PCB-holdige isolerglassruter slår fast at PCB-ruter kan leveres mot et vederlag som ikke overstiger normalpris for levering av isolerglassruter uten PCB, for tiden 1100 kr pr. tonn. Tanken er at avfallsbesitter ikke skal ha noe å tape økonomisk på å levere inn PCB-rutene som farlig avfall. Forskriften er muligens noe uheldig formulert idet den sier at levering til 1100 kr pr. tonn skal gjelde der PCB-rutene leveres "til forsvarlig behandling". Dette har blitt tolket til å forstås som makspris ved levering til Rutereturs regionale mottaksplasser, men ikke ved levering til kommunalt/privat mottak (primærmottak). Disse mottakene har også kostnader ved håndtering, lagring og transport som de tar seg betalt for. Det er rapportert leveringskostnader helt oppe i 2000 kr pr. tonn.

Vi viser her til Rutereturs nylig etablerte transportstøtte, jf. vedlagte skisse over material- og betalingsstrømmer. Transportstøtten har en samlet verdi på 3,5 mill. kr, og kan bare løse de problemer som er relatert til transport og tilgjengelighet, ikke kostnader knyttet til lokal håndtering. Vi er uansett noe usikre på innretningen av denne støtten.

3 Mangel på et offentlig apparat som kan "fange opp" PCB-ruter på avveie

Kommunene er delegert myndighet til å fastsette lokal forskrift som stiller krav til utarbeidelse av avfallsplan i bygge-, rehabilitering- og rivesaker. I de kommunene (30-40) som har vedtatt lokal forskrift, finnes et regelverk som kan fange opp om PCB-ruter ikke tas hånd om på en miljømessig forsvarlig måte, vel og merke forutsatt at kommunene følger opp at aktørene følger regelverket. Både Ruteretur og andre aktører vi har hatt kontakt med fremhever at den viktigste barrieren mot økt innsamling er mangelen på oppfølging fra kommunene i byggesaker og lav kompetanse/ kapasitet hos kommunale byggesaksbehandlere.

4 Tilsyn/ kontroll

SFT og fylkesmannen har inntil i år brukt relativt lite ressurser på tilsyn og kontroll av leveringsplikten for kasserte PCB-ruter. Det er trolig en viktig barriere i forhold til å få byggenæringen til å etterleve lover og forskrifter, i og med at aktørene er kjent med at det er lav risiko for å bli tatt om de bryter regelverket. Det hevdes også fra aktører i bransjen at reaksjonsformen for virksomheter som har blitt tatt er mild i forhold til de besparelser de har hatt ved ikke å etterleve regelverket, dvs. at faren for å bli tatt heller ikke virker preventivt.

5 Informasjon/ kunnskap/ holdninger

Fra starten av har Ruteretur jobbet mest med å sikre egen økonomi, dvs. å få nok produsenter og importører til å melde seg inn for å få inntekter til å drive virksomheten. Ruteretur har derfor bare i begrenset grad jobbet med informasjon så langt. Samtidig er informasjonsbehovet stort, både i forhold til å spre kunnskap om identifisering av PCB-ruter, hvordan PCB-ruter skal behandles, og i forhold til å spre kunnskap om de skadevirkninger PCB har for å etablere en holdning hos byggeiere og entreprenører om at retur av PCB-ruter er viktig. I budsjettet for 2005 har Ruteretur satt av 1,9 mill. kr til informasjonstiltak.

Behovet for informasjon ble også påpekt av enkelte fylkesmenn i forbindelse med kontrollaksjonen 2005. Bl.a. ble det vist til behov for å tydeliggjøre ansvarsfordelingen mellom byggeier og entreprenør.

Det er behov for målrettet informasjon mot ulike målgrupper: