Innhold

1 Sammendrag 3

2 Problembeskrivelse 5

3 Gjeldende politikk på luftkvalitetsområdet 6

4 EU-direktivenes innhold og forholdet til norsk regelverk 7

5 Soneinndeling og innledende vurdering etter rammedirektivet 10

6 Samfunnsøkonomiske virkninger av nye grenseverdier for luftkvalitet 12
6.1 Innledning 12
6.2 Kostnader og nytte ved SO₂-tiltak 14
6.3 Basisframskriving for NO₂ og PM₁₀ i byområder 15
6.4 Effekter og lønnsomhet av tiltak rettet mot NO₂ og PM₁₀ 17
6.4.1 Bakgrunn 17
6.4.2 Effekter av tiltak 18
6.4.3 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet av tiltak 19
6.4.4 Samferdselstiltak med positive utslag for luftkvaliteten 20
6.4.5 Usikkerheten i beregningene 21
6.4.6 Usikkerheten i den økonomiske analysen 22
6.4.7 Usikkerhet om framtidige krav 22
6.4.8 Generalisering til resten av landet 22
6.5 Oppsummering: Nødvendige tiltak og kostnader for å oppfylle nye grenseverdier 23

7 Tiltak for å nå nasjonale mål 23
7.1 Innledning 23
7.2 Nasjonalt mål for SO₂ 24
7.3 Nasjonalt mål for NO₂ 24
7.4 Nasjonale mål og indikative EU-krav for svevestøv 25

8 Sammenligning av våre resultater med nye modellberegninger for 2000 27

9 Administrative og budsjettmessige konsekvenser av forslaget til forskrift 28
9.1 Administrative konsekvenser 28
9.2 Budsjettmessige konsekvenser 29
9.3 Fordelingsvirkninger og konkurransehensyn 30

10 Referanser 30

11 Vedlegg 1: Oversikt over de 6 stoffenes virkninger for helse og miljø. 32

12 Vedlegg 2: Oversikt over alle grenseverdier i de to første datterdirektivene om luftkvalitet. 33

13 Vedlegg 3: Beregnede reduksjoner i helseeffekter 34

1 SAMMENDRAG

Bakgrunn

Tre nye EU-direktiver om arbeidet med luftforurensning og minstekrav til lokal luftkvalitet skal som følge av EØS-avtalen implementeres i Norge. Det såkalte rammedirektivet (Dir 96/62/EF) angir en arbeidsplan som omfatter 14 stoffer, mens første datterdirektiv (Dir 1999/30/EF) gir konkrete grenseverdier for svevestøv, nitrogenoksider, svoveldioksid og bly. Andre datterdirektiv (Dir 2000/69/EF) angir grenseverdier for benzen og CO.

Det går fram av direktivene at regelverket skal implementeres i norsk rett ved forskrift. Implementeringen for disse 6 stoffene foreslås å skje gjennom å endre forskrift til forurensningsloven om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy av 30. mai 1997, som implementerer den tidligere EU-lovgivningen på området.

Det nye EU-regelverket er i tråd med gjeldende norsk politikk på området, og legger de samme prinsipper og hovedprioriteringer til grunn. Grenseverdiene som nå foreslås forskriftsfestet er minstekrav, og det er adgang til å gjennomføre mer ambisiøse tiltak lokalt. Minstekravene er noe mindre ambisiøse enn de nasjonale resultatmålene.

Metode

Denne konsekvensvurderingen bygger på en tiltaksanalyse for Oslo, Bergen og Lillehammer utført av CIVITAS på oppdrag av SFT (Selvig 2000). Analysen utnytter de mest avanserte modeller som har vært tilgjengelige, med luftkvalitetsmodellen AirQUIS 2.0 som det sentrale verktøyet. Utviklingen uten nye tiltak er beregnet. Effekten av å gjennomføre nye tiltak er beregnet som endringer i forhold til denne basisframskrivningen. I beregningene for Oslo er det benyttet trafikkmodeller for å simulere virkningene av en trafikkreduserende tiltakspakke. Konsekvensutredningen viser eksempler på tiltak og anslag på lønnsomheten av disse. Det vil være påkrevd å gjennomføre konkrete lokale tiltaksanalyser i hvert tilfelle før tiltak velges og settes i verk.

Resultater

Kort oppsummert viser denne utredningen en situasjon hvor det er begrenset behov for å gjennomføre tiltak for å overholde kravene i forskriften, men hvor lønnsomheten av å gjennomføre tiltak likevel er god fordi helsenytten ved å gå lenger enn forskriftens krav er betydelig.

Basisframskrivningen viser at omfanget av overskridelser av grenseverdiene reduseres med 94-100 % fram til ikrafttredelsestidspunktet 2005/2010 i forhold til utgangssituasjonen 1995/96, selv om det ikke blir iverksatt noen nye tiltak. Dette skyldes i hovedsak overgang til 80% piggfrie vinterdekk i de største byene, og at nye biler slipper ut mindre forurensende avgasser enn gamle, men nye rentbrennende vedovner og redusert langtransportert luftforurensning bidrar også. En ny og ikke direkte sammenlignbar modellberegning av tilstanden i år 2000 bekrefter at overskridelsene går betydelig ned fra 1995 til 2000, med om lag 50% for svevestøv og over 80% for nitrogendioksid.

Basisframskrivningen viser at det vil bli overskridelser av grenseverdiene i forslaget til forskrift både i Oslo og Bergen dersom ikke nye tiltak gjennomføres, men ikke i Lillehammer. Antall personer i hver by som rammes av overskridelsene er små for svevestøv (18-116) og for timemiddelverdien for nitrogendioksid (74 og 92). Årsmiddelkravet for nitrogendioksid gir imidlertid større overskridelser, med hhv. 5000 og 900 personer over grensen i Oslo og Bergen. De modellerte overskridelsene i 1995/96 er svært store, og det er knyttet betydelige helsegevinster til gjennomføring av tiltak også ut over forbedringene i basisframskrivningen. De økonomiske beregningene søker på vanlig måte å inkludere alle nytte- og kostnadsvirkninger, og får dermed også med helsenytte av forbedringer under grenseverdiene.

Tiltaksberegningene viser at reduserte utslipp fra skip i havnen er det mest effektive tiltaket i forhold til årsmiddelgrensen for NO₂. Økning av andelen piggfrie dekk fra 80 til 95 % er det mest effektive tiltaket mot svevestøv, og modellberegningene viser at svært få personer eksponeres for nivåer over grenseverdiene for svevestøv hvis dette tiltaket gjennomføres. Tiltaket kan imidlertid ikke gjennomføres allerede innen 2005. Nedsatt fartsgrense og reduserte utslipp fra vedfyring har også en viss effekt på overskridelsene for svevestøv. Det er beregnet god effekt både på nitrogendioksid og svevestøv av trafikkreduserende tiltakspakker. Alternative beregninger viser at resultatene har en viss usikkerhet, men hovedkonklusjonene og de relative effektene synes robuste.

Generaliseringen av resultater for NO₂ og PM₁₀ fra de tre byene til hele landet bygger på et mer skjønnsmessig grunnlag, der vi antar at det i tillegg til Oslo og Bergen kun er Drammen og Trondheim som har behov for vesentlige tiltak. Det er ikke utført beregninger av konkrete pakker av tiltak som fjerner alle overskridelser ifht. forslaget til forskrift.

De beregnede overskridelsene av begge grenseverdiene for svevestøv og av timesgrensen for NO₂ totalt sett er i størrelsesorden 200 personer i Oslo og Bergen til sammen. Det er ut fra disse beregningene alene ikke grunnlag for å si at omfattende tiltaksgjennomføring vil være nødvendig for å overholde forskriften. Lokale hotspots bør imidlertid kartlegges nærmere. Overskridelsene av årsmiddelgrensen for NO₂ i 2010 er derimot så stor at tiltak synes påkrevd også ut fra denne utredningen.

Kostnadene ved reduserte utslipp fra skip i havn er anslått til 5 mill. kr pr år. Forventede tiltak på 6 industristeder vil medføre årlige merkostnader på om lag 0-40 mill. kr, og sikre oppfylling av grenseverdien for SO₂ lokalt. Store overskridelser i Pasvik skyldes russiske industriutslipp.

Luftforurensningen gir i dag betydelige negative helseeffekter, og antas å medføre et betydelig antall fremskyndede dødsfall. Tiltakene reduserer disse skadene i betydelig grad, og viser til dels en svært god samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Denne konklusjonen synes robust for selv store endringer i forutsetninger og verdsetting av helseeffektene. Kostnadstallene for tiltakene hviler nå på et bedre grunnlag enn i tidligere utredninger, fordi det er utført mer omfattende studier bl.a. ved hjelp av trafikkmodeller, og fordi det foreligger erfaringer fra piggfri-satsingen i Oslo.

Forskriften vil medføre en økning i overvåkingsinnsatsen på om lag 4 mill. kr per år, fordelt på kommuner, staten og industrien. Det legges også opp til at kommunen skal få en større rolle som miljømyndighet på luftkvalitetsområdet, med ansvar for samordning av overvåking og for å ta initiativ til tiltaksutredninger. Kommunene vil også få ny myndighet til å regulere utslipp fra vedfyring i husholdningene, og adgang til å dekke sine kostnader på luftkvalitetsområdet gjennom å kreve bidrag fra de involverte forurenserne.

Kommunene foreslås også gitt hjemmel til å fastsette strengere lokale grenseverdier i lokal forskrift. De utredninger som er foretatt viser at eventuelle tiltak for å gå lenger enn det som følger av minstekravene sannsynligvis vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme, og særlig komme utsatte grupper som astmatikere, hjerte- og lungesyke samt barn og eldre til gode.

Det begrensede problemomfanget som er avdekket for 2005, kombinert med en forventning om at strengere krav fra 2010 vil kunne komme, innebærer at "ekstra" lokale tiltak overfor svevestøv antakelig med fordel kan innrettes med sikte på å nå et høyt ambisjonsnivå i 2010 på en kostnadseffektiv måte.

2 PROBLEMBESKRIVELSE

De 6 forurensende stoffene (svevestøv (PM₁₀), nitrogenoksider (NO og NO₂), svoveldioksid (SO₂), bly (Pb), benzen (C₆H₆) og karbonmonoksid (CO)) som det nå foreslås ny eller strengere forskriftsregulering av, kan alle gi alvorlige helseskader på mennesker når de opptrer i høye konsentrasjoner. Videre skader flere av stoffene også naturen, ved skader på bladverk eller bidrag til forsuring og overgjødsling. Stoffene kan videre reagere med hverandre og gi større skader enn om de opptrådte hver for seg.

Verdens helseorganisasjon (WHO 1997) har utarbeidet kriterier for hvor høye konsentrasjoner som kan være i utelufta før helseskader oppstår. Disse grensene er lagt til grunn for arbeidet med EU-direktivene. I Norge har SFT og Folkehelsa gitt tilsvarende kriterier for luftkvalitet.

Det foreligger også dose-responsfunksjoner fra WHO for noen stoffer og virkningstyper, som kan brukes til å beregne omfang av helseskader og symptomer når et antall personer utsettes for et kjent forurensningsnivå. Ut fra enhetspriser på tapt arbeidsinnsats, liggedøgn på sykehus og dødsfall mm. kan det samfunnsøkonomiske tapet pga luftforurensing anslås. Det er selvsagt stor usikkerhet knyttet til slike beregninger. Verktøyet bidrar imidlertid til en systematisk utnyttelse av den kunnskap som finnes, og resultatene bør derfor inngå i beslutningsgrunnlaget.

Rosendahl (2000) har ved hjelp av luftkvalitets- og eksponeringsdata fra NILU for vintersesongene 1994/95 og 1995/96 beregnet skadebildet i dagens situasjon. Tabell 2.1 oppsummerer resultatene. Rosendahl gav flere estimater beregnet både med og uten terskel for PM₁₀. Terskelen som er anvendt er 7,5 µg/m³ årsmiddel, noe som tilsvarer 35 µg/m³ døgnmiddel, og er i tråd med anbefalingene fra Folkehelsa. Beregningen med bruk av denne terskelen angir den mest sannsynlige verdien for omfanget av helseskadene i dagens situasjon. Beregningen uten terskelnivå må anses som et øvre estimat i følge dagens viten.

Som det går fram av tabellen er luftforurensning et betydelig helseproblem. Spesielt kan det synes som om PM₁₀-eksponeringen er den alvorligste forurensningen i dag. Det er estimert at de angitte helseskadene medfører samfunnsøkonomiske kostnader og velferdstap på mellom 3 og 28 mrd. kr per år. Det store intervallet henger sammen med usikkerhet om effekter ved lave konsentrasjoner, og usikker verdsetting av et for tidlig dødsfall. Det øvre estimatet er beregnet uten terskelverdi for effekt og med verdien av et statistisk liv i følge kostnadsberegningsutvalgets anbefaling.

Tabell 2.1: Anslag på årlige helseeffekter målt som antall tilfeller på grunn av luftforurensning i Norge i 1995/96. Bearbeidet etter Rosendal (2000).

_______________________________________________________________

Trolig verdi Høyt estimat

med terskel ¹ uten terskel for PM₁₀

¹(PM₁₀=7,5 µg/m³) (NO₂ = 20 µg/m³)

Flere realistiske tiltak vil kunne redusere denne skademengden kraftig. Forbedringspotensialet er dermed betydelig. Imidlertid er det lite realistisk å fjerne alle disse virkningene, særlig for svevestøv (PM₁₀), der det synes å være helseeffekter også ved svært lave konsentrasjoner. Effekten av ulike tiltak er fremstilt i kapittel 6.

En kort omtale av de 6 stoffenes virkninger for helse og miljø er gitt i vedlegg 1. Det er fortsatt usikkerhet knyttet til mange av virkningene, og det foregår betydelig forskning på området, bl.a. om betydningen av ulike typer og størrelser av partiklene i svevstøvet.

3 GJELDENDE POLITIKK PÅ LUFTKVALITETSOMRÅDET

Hensynet til lokal luftforurensning har i Norge i hovedsak vært fremmet gjennom konsesjonsregulering og andre oppryddingstiltak i industrien og overfor andre større punktkilder. Kvalitetskrav til fyringsolje, utfasing av koks og kull til fyringsformål og av bly i bensin har også betydd mye. Da forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy ble vedtatt i 1997 ble perspektivet utvidet til også å omfatte bl.a. vegtrafikk. Forskriften krever at de ansvarlige for forurensningen gjennomfører kartlegging hvis kartleggingsgrensene for et eller flere stoffer er overskredet, og tiltak hvis tiltaksgrensene overskrides. Forskriften er et virkemiddel for opprydding i eksisterende problemer, og vil utløse tiltak bare for de aller hardest belastede boliger, barnehager, skoler og helseinstitusjoner. Forskriften er også den norske implementeringen av forrige generasjon EU-direktiver på området.

Høsten 1998 ble det fastsatt nye nasjonale resultatmål for luftkvalitet. Norges politikk på området i dag kan sammenfattes ved disse målene og den strategi som nå legges for å nå dem. Målene er:

· Strategisk mål: Lokale luftforurensningsproblemer skal forebygges og reduseres slik at hensynet til menneskenes helse og trivsel ivaretas.

· Nasjonale resultatmål:

1. Døgnmiddelkonsentrasjonen av svevestøv (PM₁₀) skal innen 2005 ikke overskride 50 µg/m³ mer enn 25 dager pr. år og innen 2010 ikke mer enn 7 dager pr. år.

2. Timemiddelkonsentrasjonen av nitrogendioksid (NO₂) skal innen 2010 ikke overskride 150 µg/m³ mer enn 8 timer pr. år.

3. Døgnmiddelkonsentrasjonen av svoveldioksid (SO₂) skal innen 2005 ikke overskride 90 µg/m³.

4. Årsmiddelkonsentrasjonen av benzen skal innen 2010 ikke overskride 2 µg/m³ som bybakgrunnsverdi.

Da målene ble fastsatt, uttalte Regjeringen at en realisering av målene ville kreve betydelig innsats rettet mot kildene for forurensningen, og at virkemiddelbruken ville måtte skjerpes (St meld nr 8 (1999-2000)). Det ble videre vist til EUs arbeid på området, som er planlagt å sette grenseverdier for til sammen 14 stoffer, og til at de første av disse ville bli implementert gjennom en revisjon av forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy.

De viktigste kildene til utslipp er vegtrafikken, vedfyring og særlig for SO₂ enkelte større industribedrifter. Skipstrafikken i havneområdene betyr også mye for bylufta i noen havnebyer.

Virkemidlene som er aktuelle finnes på flere nivåer. Tekniske krav til nye kjøretøy og kvalitetskrav til drivstoff er harmonisert på EØS-nivå, og har stor betydning. Avgifter på drivstoff og kjøretøy, generelle virkemidler overfor kollektivtrafikken, investeringsprogrammene for ny infrastruktur samt tekniske krav til ildsteder i teknisk forskrift etter plan- og bygningsloven (byggeforskriften) utformes nasjonalt. Virkemidler som regulerer trafikken, parkeringstilbudet, piggdekkbruken og vedfyringen er eller vil i stor grad bli plassert på lokalt nivå. I tillegg kan kommunene som planmyndighet legge premissene for en samordnet areal- og transportpolitikk, som på lengre sikt kan redusere transportbehovet og dempe trafikkveksten.

Det er videre gjeldende politikk at kommunene, innenfor de statlige rammer som til enhver tid gjelder, skal gis størst mulig frihet til å utforme en lokal politikk for å bedre luftkvaliteten. Dette er lagt til grunn ved utviklingen av nye virkemidler på feltet.

4 EU-DIREKTIVENES INNHOLD OG FORHOLDET TIL NORSK REGELVERK

Strukturen i EU-regelverket

Den nye EU-lovgivningen om luftkvalitet er bygget opp med et rammedirektiv (Direktiv 96/62/EF), som gir føringer for hvordan medlemsstatene skal legge opp arbeidet med luftkvalitet. Rammedirektivet inneholder ikke konkrete grenseverdier for noe stoff, men angir kommisjonens arbeidsplan for 14 stoffer som det skal fastsettes konkrete grenseverdier og krav for. Disse konkrete kravene vedtas i form av såkalte datterdirektiver til rammedirektivet. Det første datterdirektivet (Direktiv 1999/30/EF) med grenseverdier for svevestøv (PM₁₀), nitrogenoksider (NO og NO₂), svoveldioksid (SO₂) og bly (Pb) skal implementeres i Norge snarest etter at det er formelt godkjent som en del av EØS-avtalen, noe som er ventet å skje inneværende år. Det andre datterdirektivet med grenseverdier for benzen (C₆H₆) og karbonmonoksid (CO) (Direktiv 2000/69/EF) skal i utgangspunktet være implementert innen 13. desember 2002.

Hensikten med direktivene er å redusere omfanget av skader på helse og miljø. For å oppnå dette settes felles obligatoriske minstekrav til luftkvalitet. Landene kan gå lenger enn minstekravene. Arbeidet er fokusert mot å standardisere metoder og tilnærming mest mulig, med sikte på at en felles kunnskapsbase og sammenlignbare miljødata skal gi et stadig bedre beslutningsgrunnlag framover. Videre er det i egne direktiver på fellesskapsnivå stilt krav til kjøretøy og drivstoff som skal bidra til å nå luftkvalitetskravene. Dette er regelverk som må samordnes av hensyn til den frie flyten av varer i det indre marked. Landene er stilt fritt mht. øvrige nasjonale tiltak og virkemidler.

Direktivene inneholder svært mange elementer og begreper, og er relativt tungt tilgjengelig. I det følgende vil det bli gitt en kortfattet beskrivelse av de viktigste temaene, med vekt på hensikten med regelverket. De konkrete kravene og tallverdiene fremgår av vedlegg 2, jf. også selve direktivene.

Ulike typer grenseverdier og kriterier

Hovedelementet i EU-regelverket er grenseverdier for hvor forurenset luften kan være fra et bestemt tidspunkt - 2001, 2005 eller 2010, avhengig av hvilken grense det er snakk om. Disse grenseverdiene er fastsatt med utgangspunkt i tilrådinger fra WHO om helseskadeomfanget ved ulike konsentrasjonsnivåer, og tilsvarende data om skader på planter og økosystemer. Det er fastsatt flere grenser for hvert stoff, ut fra at de gir ulike effekter ved ulik varighet av eksponeringen. En viktig opplysning for forståelsen av grenseverdiene er derfor hvor lang tidsperiode de gjelder for, den såkalte midlingstiden. Videre er det for flere av grensene angitt et antall overskridelser som er tillatt, i motsetning til vår eksisterende forskrift hvor de angitte konsentrasjoner er absolutte grenser. Tillatte overskridelser bidrar til å dempe kostnadene ved å oppnå grenseverdiene betydelig. EU har vurdert at det i hovedsak er mer hensiktsmessig å akseptere de helsebaserte konsentrasjonene som grenseverdi, og ta hensyn til kostnadssiden ved å tillate et begrenset antall overskridelser, enn ved å heve grenseverdien.

I tillegg til disse hovedgrenseverdiene, inngår det tre andre typer konsentrasjonsgrenser i regelverket. Formålet med disse er å stille standardiserte krav til når ulike plikter til overvåking, utredning og gjennomføring av tiltak eller varsling av allmennheten inntrer, jf. kartleggingsgrensen i vår nåværende forskrift.

· Toleransemarginer forteller hvor langt fra grenseverdien man kan være på ulike tidspunkt uten at man behøver å utarbeide handlingsplaner for hvordan man skal nå grenseverdien. Toleransemarginen er stor i begynnelsen, og avtar så gradvis til null i det året grenseverdien skal være oppfylt. Hvis forurensningen overstiger grenseverdien + toleransemarginen skal det lages tiltaksutredning, mens dette ikke er påkrevd ved lavere forurensning.

· Øvre og nedre vurderingsterskel brukes i direktivet til å beskrive hvor nøyaktig man må kartlegge og vurdere luftkvaliteten i et område, og hvor mange målestasjoner man må ha der. Ambisjonsnivået er høyest der øvre terskel overskrides, midlere mellom tersklene, og lavt hvis forurensingen er mindre enn nedre terskel.

· Alarmterskler angir forurensingsnivåer som er så høye at det kan oppstå helserisiko selv ved kortvarig påvirkning. Når disse nivåene overskrides, skal befolkningen varsles.

Vurdering og overvåking av luftkvaliteten

EU-regelverket forutsetter at landene deler sitt areal inn i soner etter visse regler. Krav til minimum antall målestasjoner mm. gjelder for sonene, og miljødata som skal rapporteres til kommisjonen skal være organisert på sonenivå. Videre skal det utføres en innledende vurdering av luftkvaliteten i forhold til direktivene (inkl. grenseverdi, toleransemargin, øvre og nedre vurderingsterskel), og ev. foreta supplerende målinger, som grunnlag for å utforme et mer varig overvåkingsprogram tilpasset forurensningsnivået i sonene. Direktivene inneholder også krav til plassering av målestasjoner, nøyaktighet av data, godkjenning av målemetoder og utpeking av ansvarlige myndigheter mm.

Tiltaksutredninger

I områder hvor det bekreftes at grenseverdi + toleransemargin overskrides, skal det utarbeides tiltaksutredninger som viser hvordan grenseverdien skal nås innen dato for måloppnåelse, dvs. hvilke tiltak som må settes i verk for å sikre overholdelse av grenseverdien i 2005 og 2010.

Rapportering

Resultatene av innledende vurdering, overvåkingsdata og utarbeidede handlingsplaner skal rapporteres til kommisjonen (dvs. for Norges del ESA, EFTAs overvåkingsorganet for EØS-avtalen) innen visse frister. Informasjonen skal gjøres tilgjengelig for offentligheten.

Videre arbeid med grenseverdier

Arbeidet i EU med videreutviklingen av regelverket er nå organisert innenfor et program kalt CAFE - Clean Air For Europe. Arbeidet omfatter bl.a. utarbeidelse av datterdirektiver for resten av de 14 stoffene, og spesielt revisjon av de indikative eller foreløpige grenseverdiene som er gitt i første datterdirektiv for svevestøv i 2010. Disse kravene ble omgjort til ikke bindende grenseverdier pga. stor usikkerhet, og skal revideres i 2003/2004. Mest sannsynlig vil det komme bindende krav fra 2010 som er strengere enn 2005-kravet. Muligheten for å stille et eget krav for PM_2,5 i stedet for eller i tillegg til PM₁₀ har også vært diskutert.

Forholdet mellom direktivene og gjeldende norsk regelverk

Hovedtrekkene i EU-regelverket hva gjelder prioriteringer og tilnærmingsmåte stemmer godt overens med gjeldende norsk politikk. EUs grenseverdier har spesielt for PM₁₀ et vesentlig høyere ambisjonsnivå enn dagens norske grenseverdiforskrift. I forhold til våre nasjonale mål for luftkvalitet er EUs obligatoriske minimumskrav noe mindre ambisiøse, med unntak for benzen hvor de er noenlunde like eller litt strengere. EUs indikative krav til døgnmiddelverdi for PM₁₀ i 2010 er likt med vårt nasjonale mål. Forskjellene i ambisjonsnivå vil bli belyst nærmere i kapittel 7.

EUs regelverk inneholder flere elementer enn grenseverdiforskriften, og forskriften må derfor utvides med flere bestemmelser og flere typer grenseverdier. Vår forskrift synes imidlertid å ha en bedre løsning enn EU-reglene når det gjelder å være et virkemiddel for å sikre fortsatt overholdelse av grenseverdiene i perioden etter at de er nådd. EU-reglene omhandler ikke ansvarsdelingen for arbeidet med overvåking og tiltak.

Anbefalt implementeringsmåte

Det foreslås å implementere det nye EU-regelverket gjennom en revisjon av grenseverdiforskriften. Det foreslås videre i den reviderte forskriften at kommunen gis en utvidet rolle ifht. dagens forskrift. Rent teknisk foreslås det å fastsette en ny forskrift om lokal luftkvalitet. Eksisterende grenseverdiforskrift m/veileder foreslås samtidig opphevet hva gjelder luftkvalitet, men videreført inntil videre uten endringer hva gjelder støy. Det er ikke vurdert alternative virkemidler til forskrift, da andre virkemidler ikke vil være formelt tilfredsstillende i forhold til EØS-avtalen og direktivenes krav¹.

5 SONEINNDELING OG INNLEDENDE VURDERING ETTER RAMMEDIREKTIVET

Som nevnt foran krever EUs rammedirektiv at landet skal deles inn i soner, som skal legges til grunn for administrasjon av luftkvalitetspolitikken. NILU (Larsen et al. 2000) har vurdert nåsituasjonen i hele landet basert på en detaljert gjennomgang av tilgjengelig materiale. Denne vurderingen av tilstanden for alle aktuelle stoffer og midlingstider i forhold til grenseverdier, vurderingsterskler og toleransemarginer bestemmer i utgangspunktet hvilke forpliktelser etter EU-direktivet som vil gjelde i hvert område. SFT har på bakgrunn av NILUs vurdering foreslått en inndeling med 3 bysoner (Oslo-området, Bergen og Trondheim), samt 4 regionsoner som omfatter resten av landet (Østlandet, Vestlandet, Midt-Norge og Nord-Norge). Resultatene av vurderingen er oppsummert i tabell 5.1.

Tabell 5.1: Oversikt over resultatene av den innledende vurderingen av luftkvaliteten ihht EUs rammedirektiv. GV=grenseverdi, ØVT=øvre vurderingsterskel, NVT=nedre vurderingsterskel. Kilde: SFT og NILU-rapport OR46/2000.

Sone	Vurdering av  overskridelser i nåsituasjonen	Forpliktelser som gjelder
Oslo (Inkl. Asker, Bærum, Lørenskog, Skedsmo, Oppegård, Ski, Lier, Drammen)	NO2: GV overskrides PM10: GV overskrides Benzen: GV overskrides CO: Mellom ØVT og GV	Høykvalitets målinger, totalt 11 målestasjoner, dvs. 6 nye. Tiltaksplan for å nå grenseverdiene (i 2005 og 2010) må utarbeides hvis overskridelser bekreftes.
Bergen	NO2: GV overskrides PM10: GV overskrides Benzen: GV overskrides CO: Mellom ØVT og GV	Høykvalitets målinger, totalt 7 målestasjoner, derav 2-3 nye. Tiltaksplan for å nå grenseverdiene i 2010 må utarbeides hvis overskridelser bekreftes.
Trondheim  (inkl. Malvik)	NO2: Mellom ØVT og GV PM10: GV overskrides Benzen: GV overskrides CO: Mellom ØVT og GV	Høykvalitets målinger, totalt 6 målestasjoner, derav 1-2 nye. Tiltaksplan for å nå grenseverdiene i 2005 for PM10 må utarbeides hvis overskridelser bekreftes.
Region 1  (resten av Østlandet tom. Vest-Agder)	Kan oppstå overskridelser av grenseverdier i noen av byene.	Målinger må gjennomføres i flere tettsteder. Mest aktuelt i Skien/Porsgrunn, Sarpsborg/Fredrikstad, Kristiansand, Lillehammer, og et industristed som for eksempel Eydehavn. Totalt 22 målestasjoner, derav 16 nye.
Region 2 (Rogaland, Hordaland unntatt Bergen, Sogn og Fjordane)	Kan oppstå overskridelser av grenseverdier i noen av byene, og ved en industrikilde for SO2.	Målinger må først og fremst gjennomføres i Stavanger/Sandnes, og Ålvik (SO2). Totalt 8 målestasjoner, derav 6 nye.
Region 3 (Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag unntatt Trondheim og Malvik, Nord-Trøndelag, Nordland)	Overskridelser av vurderingsterskler i noen av byene, og grenseverdi ved en industrikilde for SO2.	Målinger må gjennomføres i noen delområder som for eksempel Ålesund, Steinkjer, Mo i Rana og Meråker. Totalt 4 målestasjoner, alle er nye.
Region 4 (Troms, Finnmark, Svalbard)	Overskridelser av vurderingsterskler i noen områder, og grenseverdi for SO2 fra en industrikilde.	SO2-problemet i Pasvik grunnet russiske utslipp er det viktigste. Det vil sannsynligvis bli behov for å utarbeide handlingsplan for dette området. Målinger må også gjennomføres i Tromsø. Totalt 3 målestasjoner, derav 2 nye.

6 SAMFUNNSØKONOMISKE VIRKNINGER AV NYE GRENSEVERDIER FOR LUFTKVALITET

6.1 Innledning

Formål

Dette kapitlet beskriver og vurderer de samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadsvirkningene av forslaget til ny grenseverdiforskrift. Nytten av de nye reglene består først og fremst av sparte helseskader pga. renere luft, men det vil også skapes annen nytte avhengig av tiltakenes karakter, samt andre positive verdier ved den økte kunnskap og informasjon om luftkvaliteten som frembringes. Kostnadene vil i hovedsak påløpe ved planlegging og gjennomføring av de tiltak som trengs for å nå kravene til luftkvalitet. I tillegg vil det være løpende kostnader til overvåking, vurdering og rapportering.

Vi vil i denne konsekvensvurderingen ha hovedfokus på tiltakskostnadene ved å innføre EUs nye grenseverdier. De administrative kostnadene beskrives i kapittel 9 sammen med andre administrative endringer, og en vurdering av fordelingsvirkninger og konkurransevirkninger.

Metode

Konsekvensvurderingen er basert på en tiltaksanalyse av de nye grenseverdiene som CIVITAS har gjennomført for SFT (Selvig 2000). Analysen omfatter modellberegninger av luftkvaliteten i 2005 og 2010 under ulike forutsetninger om gjennomføring av tiltak, og bygger på de mest avanserte modellverktøy som finnes. Det er betydelig usikkerhet knyttet til slike metoder, og det er vanskelig å tallfeste usikkerheten i beregningene. Det er likevel åpenbart at slike modellstudier gir svært mye bedre beslutningsgrunnlag enn alternativet, som er å gjøre skjønnsmessige vurderinger kun ut fra måleresultater.

Av praktiske og økonomiske hensyn kunne modellberegninger bare utføres i et begrenset antall byer. Vi har prioritert Oslo og Bergen som de dominerende byområdene, samt tatt med Lillehammer som eksempel på en mindre by. Tidligere beregninger med samme verktøy for Drammen og Trondheim kan gi noen holdepunkter ved generaliseringen av resultatene til resten av landet. Generaliseringen er likevel skjønnspreget.

NILUs modell AirQUIS i versjon 2.0 er benyttet som hovedhjelpemiddel. Modellen beskriver utslipp, spredning og konsentrasjoner av forurensninger i hvert luftlag innenfor kvadratkilometer-ruter og langs veglenker, fra time til time gjennom en hel vinter med faktiske værdata fra vinteren 1995/96. "Nasjonal utslippsmodell for vegtrafikken" er benyttet for å beskrive utviklingen i utslippene fra vegtrafikken. I tillegg er det for Oslo utført simuleringer av framtidige trafikksituasjoner ved hjelp av trafikkmodellene "Emma" og "Fredrik", slik at virkningen på luftkvaliteten av trafikkregulering og kollektivsatsing mm. er beregnet direkte. Videre er beregninger med modellen fra Vegdirektoratets såkalte "Veg-grepsprosjekt" benyttet til å beskrive piggdekk-problematikken, og erfaringene med oblatordningen for kjøring med piggdekk i Oslo sist vinter er utnyttet. Resultatene fra nasjonal tiltaksanalyse for oppfyllelse av Gøteborgprotokollen er benyttet som grunnlag for å anslå kostnadene ved SO₂-reduksjoner i industristeder.

Det er utført beregninger av følgende situasjoner:

· vinteren 1995/96 som beskrivelse av dagens situasjon

· framskriving til 2005 og 2010 uten nye tiltak

· alternativ framskriving for Oslo for 2010 (følsomhetsberegning)

· beregninger av effekten av ulike tiltak ut over framskrivningen.

Identifisering av grenseverdier som kan medføre kostnader i Norge

I det følgende gjennomgås alle grenseverdiene i EUs minstekrav for å sile ut de som kan medføre tiltakskostnader i Norge, jf. tabell 5.1 foran og vedlegg 2.

Tiltakskostnader kan altså påløpe i industristeder og byområder for døgnmiddelverdien for SO₂ i 2005, for time- og årsmiddelverdien for NO₂ i 2010, og for time- og årsmiddelverdien for PM₁₀ i 2005. De andre grenseverdiene drøftes ikke videre.

6.2 Kostnader og nytte ved SO₂-tiltak

Overskridelser av grensene for SO₂ vil i hovedsak ikke forekomme i Norge, verken i byområder eller landområder. Det er imidlertid to viktige unntak fra denne vurderingen. Kraftige overskridelser forekommer stadig i Pasvik pga. store russiske industriutslipp nær landegrensen. Verken direktiv eller forskrift kan utløse kostnader for Norge i et annet land.

Det er videre mulighet for sporadiske overskridelser av døgnmiddelverdien på 125 µg/m³ knyttet til et begrenset antall industristeder. Med utgangspunkt i de måledata som er tilgjengelig per i dag er de aktuelle stedene:

· Eydehavn
· Lillesand
· Ålvik
· Orkanger
· Meråker
· Straumen

Det er ikke sikkert at overskridelser opptrer på disse stedene. Det er videre mulig at nye målinger vil vise overskridelser på noen andre steder, men det er per i dag ikke grunnlag for å antyde hvilke steder eller hvilket omfang det kan dreie seg om. Trolig vil omfanget være lite utover det vi i dag vet.

Den positive situasjonen for lokal SO₂-forurensning i Norge er resultatet av en langvarig norsk politikk på området (konsesjonssystemet med vekt på å redusere lokale miljøbelastninger) og forpliktelser i internasjonale avtaler for å løse forsuringsproblemet. Vi forventer at en framskrivning av dagens politikk for SO₂ vil sikre at de eventuelle problemene på disse stedene i forhold til grenseverdien, vil bli løst innen om lag 2010. Årlig kapital- og driftskostnad for omfattende SO₂-tiltak på de 6 aktuelle industristedene (sjøvannsvaskere mm.) er på grunnlag av tiltaksutredningen knyttet til oppfyllelse av Gøteborgprotokollen om langtransportert luftforurensning innen 2010 anslått til 50-80 mill. kr per år totalt.

Disse tiltakene er sannsynligvis klart mer omfattende en det som er nødvendig for å overholde forskriften. Måloppnåelse allerede i 2005 ihht. den nye grenseverdien vil på den annen side trolig kreve en noe forsert innfasing av enkelte tiltak og medføre at deler av kostnadene utløses av forskriften. Vårt grove anslag er at ekstrakostnadene ved å overholde forskriften vil være mellom nesten null som en nedre grense dersom lite eller ingen ekstra tiltak gjennomføres, og opp mot 40 mill. kr per år fra det tidspunktet omfattende tiltak settes i verk som et høyt anslag.

Nytten av SO₂-tiltak er ikke kvantifisert. Utslippsreduksjonene vil ha nytte både ved å ytterligere redusere helseskader, og ved å redusere forsuring mm. SFTs tiltaksanalyse for Gøteborgprotokollen angir en marginalkostnad på 14 kr per kg SO₂ for å oppfylle Norges forpliktelser nasjonalt. Dette tallet er da et estimat på miljønytten av SO₂-tiltak, og et nedre estimat på totalnytten (miljønytte + helsenytte).

Konklusjon: Kostnader på anslagsvis 0-40 mill. kr per år. Miljønytten er ca 14 kr per kg SO₂-utslipp redusert. Helsenytten lokalt kommer i tillegg, men er ikke kvantifisert.

6.3 Basisframskriving for NO₂ og PM₁₀ i byområder

Det vil skje store endringer i luftkvaliteten i perioden fram til grenseverdiene skal være oppfylt i 2005/2010, særlig målt i forhold til 1995/96, men også fra i dag (2001). Slike endringer vil komme selv om det ikke gjennomføres nye tiltak og virkemidler ut over det som allerede er politisk vedtatt. De viktigste årsakene til endringer er:

Tabell 6.1 oppsummerer noen resultater fra CIVITAS sin utredning for Oslo, Bergen og Lillehammer. Tabellen viser at de positive utviklingstrekkene dominerer over de negative i den modellberegnede perioden. Selv med en vesentlig økning i trafikken går de beregnede overskridelsene av grenseverdiene for luftkvalitet betydelig ned fra 1995/96 til 2005 og 2010.

Av tabellen går det bl.a. fram at overskridelsene av døgnmiddelverdien for svevestøv reduseres med 99% i Oslo, 96% i Bergen og 100% i Lillehammer allerede i basisalternativet. Overskridelsene av årsmiddelverdien for svevestøv i 2005 er små - hhv. 25 og 18 personer i Oslo og Bergen, ingen i Lillehammer. Det foreligger ikke sammenlignbare tall for 1995/96 for denne grenseverdien, bare tall for det indikative kravet for 2010. Dette er et vesentlig strengere krav.

Overskridelsene av timemiddelverdien for nitrogendioksid reduseres med 96% i Oslo og 93% i Bergen, mens det ikke er overskridelser av denne grensen i Lillehammer i noen av årene. Overskridelsene av årsmiddelverdien for nitrogendioksid reduseres med 94% i Oslo, 96% i Bergen og 100% i Lillehammer.

For Oslos del skjer det store endringer i vegnett og trafikkbilde i analyseperioden, i og med flyttingen av hovedflyplassen til Gardermoen og bygging av en rekke nye tunneler og andre endringer på hovedvegnettet. Trafikken fordeler seg derfor ventelig annerledes på vegnettet etter disse endringene. Dette er bare i begrenset grad tatt hensyn til i framskrivningene ovenfor. Det er derfor foretatt en alternativ beregning for 2010, hvor det er tatt hensyn til endringene i vegnettet og etableringen av Gardermoen hovedflyplass. Det er videre benyttet de samme anslagene for trafikkvekst som den Statens vegvesen Oslo og Statens vegvesen Akershus bruker i det lokale planarbeidet, bl.a. i forbindelse med den såkalte "Oslo-pakke 2". Den er beregnet ved hjelp av transportmodellene EMMA og FREDRIK, og innebærer at trafikken på hovedvegnettet i Oslo øker med ca 60% i perioden fram til 2010, ifht. 30% som forutsatt i NTP og den første framskrivningen.

Denne alternative basisframskrivningen for NO₂ i 2010 tyder på at hovedberegningene overvurderer overskridelsene av timesgrensen, og undervurderer overskridelsene av årsmiddelverdien.

Tabell 6.1: Antall personer som blir utsatt for overskridelse av de nye grenseverdiene i basisframskrivningen (situasjonen i 2005 og 2010 uten nye tiltak), sammenlignet med overskridelser av de samme grenseverdiene i utgangssituasjonen i 1995/96 (Selvig 2000, NILU 2000). Tegnet - betyr at tall ikke er beregnet.

Hvor store overskridelser av forskriftens krav for 2005 og 2010 tyder så dette på at vi vil få i Norge, dersom ingen nye tiltak settes inn? Et konkret svar på dette spørsmålet kan ikke gis ennå. Dels er vi her på et detaljnivå som rimeligvis er vanskelig å modellere med stor nøyaktighet, og hvor ulike mindre feil i modellen kan spille inn. Videre er sammenhengen mellom modellresultatene og omfanget av formelle overskridelser av grenseverdiene i forskriften noe usikker. Det er ikke sikkert at alle modellerte overskridelser vil "oppdages" av forskriftens rapporterings- og vurderingssystem dersom det legges stor vekt på et fåtall målestasjoner. På den annen side er det i følge NILU sannsynlig at de beregnede overskridelsene underestimerer de reelle overskridelsene spesielt for korttidseksponeringene (time og døgn), fordi det modellmessig ikke er mulig å inkludere alle spesielle lokale hendelser/variasjoner i utslippskilder og spredningsforhold.

Det tallmessig største problemet synes å være å overholde årsmiddelkravet for NO₂. Dette er et nytt resultat i denne utredningen, som vil ha betydning for valg av virkemidler. De øvrige overskridelsene i tabell 6.1 synes å være relativt små. De viktigste tiltakskostnadene ved å innføre forskriften som foreslått er derfor antakelig knyttet til årsmiddelkravet for NO₂. I utredningen er det også beregnet overskridelser av de indikative grensene for 2010 for svevestøv. Særlig for døgnmiddelverdien er det betydelige overskridelser i basisframskrivningen både i Oslo og Bergen.

6.4 Effekter og lønnsomhet av tiltak rettet mot NO₂ og PM₁₀

6.4.1 Bakgrunn

De viktigste kildene til luftforurensning i norske byer er:

· Eksos fra vegtrafikk - viktig både for svevestøv og NO₂
· Støv fra slitasje av asfalt pga. vegtrafikk med piggdekk - sentral for svevestøv
· Sotpartikler mm. i avgassene fra vedfyring i private hjem - viktig for svevestøv
· Eksos fra skip i havneområder - særlig viktig for NO₂

Industri, forbrenningsanlegg for avfall og biobrensel og andre større punktkilder bidrar i liten grad til problemene vi ser på her. Det samme gjelder fyring med olje. Dette skyldes både tekniske forhold, strenge rensekrav til store kilder, lokaliseringen av utslippene og krav til kvalitet på fyringsolje.

Videre er det klart at vesentlige innskrenkninger i omfanget av de forurensende aktivitetene det her er snakk om ikke er realistisk, i alle fall ikke på kort sikt. Vi ser derfor i denne analysen på tiltak som kan redusere antall overskridelser uten at omfanget av trafikk og oppvarming må reduseres vesentlig. CIVITAS har sett på følgende tiltak:

· Ytterligere reduksjon i piggdekkbruken etter at målet om 80% piggfriandel er nådd.
· Ytterligere tiltak mot utslipp fra vedfyring i problemområder.
· Tiltak mot utslipp av NO₂ fra skip i havn.
· Redusert fartsgrense til 60 km/t på hovedvegene i Oslo.
· Forsert innføring av avgassfilter for tunge dieselbiler (CRT-filter).
· Gjennomføring av en tiltakspakke for å redusere veksten i biltrafikken ved hjelp av både investeringer i kollektivtilbud og begrensninger på biltrafikken (basert på bl.a. Oslopakke 2 og Bergensprogrammet).

6.4.2 Effekter av tiltak

Tabell 6.2 oppsummerer noen resultater fra CIVITAS sin utredning. For svevestøv ser vi at tiltaket innføring av 95% andel piggfrie dekk allerede 1/1-2005 beregningsmessig har svært god effekt på antall personer rammet av overskridelser. En slik raskt gjennomføring av tiltaket synes lite realistisk. Utredningen viser for øvrig at tiltaket også er effektivt ifht. til de strengere indikative kravene i 2010. Reduserte utslipp fra vedfyring virker ikke på overskridelsene i 2005, noe som tyder på at disse overskridelsene skyldes vegstøv. Redusert utslipp fra vedfyring har en klar men begrenset effekt på overskridelsene av det indikative kravet i 2010.

For nitrogendioksid er halvering av utslippene fra skip i havn svært effektivt mot overskridelser av årsmiddelverdien, spesielt i Oslo hvor problemet er størst, men det virker også i Bergen. Overskridelser av timemiddelverdien synes derimot i hovedsak å være relatert til vegtrafikken, hvor ingen av de "enkle" tiltakene har noen effekt på overskridelsene, jf. tabell 6.2. Beregningene av trafikkreduserende tiltakspakke viser imidlertid god effekt i Oslo, med 37% reduksjon av overskridelsene for timemiddelverdien og 45% for årsmiddelverdien. I Bergen er effekten 30% ifht. årsmiddelverdien, og liten for timemiddelverdien. Utredningen bekrefter slik sett at nitrogenreduksjoner bare ved trafikkrettede tiltak er klart mulig, men krever relativt sterke virkemidler.

Når vi tar hensyn til at det i stor grad er de samme personene som er utsatt for overskridelser av flere grenseverdier, er de beregnede overskridelsene av begge grenseverdiene for svevestøv og av timesgrensen for NO₂ totalt sett i størrelsesorden 200 personer i Oslo og Bergen til sammen (jf. tabell 6.2). Det er derfor ut fra disse beregningene alene ikke grunnlag for å si at omfattende tiltaksgjennomføring vil være nødvendig for å overholde forskriften for disse tre grenseverdiene. Lokale hotspots bør imidlertid kartlegges nærmere. Overskridelsene av årsmiddelgrensen for NO₂ i 2010 er derimot så stor at tiltak synes påkrevd også ut fra denne utredningen.

Tabell 6.2: Antall personer som blir utsatt for overskridelse av de nye grenseverdiene i 2005 og 2010 etter gjennomføring av ulike nye tiltak, sammenlignet med overskridelser av de samme grenseverdiene i basisframskrivningen. Tegnet - betyr at tall ikke er beregnet. (Selvig 2000, NILU 2000).

6.4.3 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet av tiltak

Tabell 6.3 viser den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av de enkelte tiltakene i følge CIVITAS sin utredning. Selv om de tallmessige reduksjonene i antall overskridelser som tiltakene medfører er begrensede, gir tiltakene store nytteeffekter beregnet som mill. kr per år. Årsaken er at tiltakene gir relativt sett store reduksjoner i den gjennomsnittlige forurensningsbelastningen som innbyggerne i Oslo utsettes for. Denne belastningen måles ved den befolkningsvektede årsmiddelkonsentrasjonen. De estimerte netto-nytte/kostnadsbrøkene (NN/K) indikerer at de fleste tiltakene vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme med god margin.

Vi har altså en situasjon hvor det er begrenset behov for å gjennomføre tiltak for å overholde kravene i forskriften, men hvor lønnsomheten av å gjennomføre tiltak likevel er god fordi helsenytten ved å gå lenger enn forskriftens krav er betydelig.

Ser vi på lønnsomheten av tiltak ut fra NN/K-brøken, kommer tiltaket maksimal hastighet begrenset til 60 km/t best ut. Den trafikkreduserende tiltakspakken som inkluderer kollektivsatsing og vegprising mm. er samlet lønnsomt fordi det gir store andre positive virkninger i tillegg til redusert luftforurensning. De andre virkningene er blant annet redusert kø og tidstap og færre trafikkulykker. Ved de valgte forutsetninger for kostnader og utslippsreduksjoner ved forsert innfasing av partikkelfilter synes det som om dette tiltaket ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Imidlertid har CIVITAS her valgt å fokusere på alle kjøretøygrupper og inkludere også de yngste kjøretøyklassene som har den beste (reneste) teknologien, Euro III-motorer. Ved å spisse innsatsen mot noe eldre kjøretøy (Euro I og II-motorer) og spesielle kjøretøygrupper som kun kjører i byer, vil utslippsgevinstene og nytten av tiltaket bli betydelig større i forhold til kostnadene. Sannsynligheten er da stor for at også dette tiltaket vil være samfunnsøkonomisk gunstig.

Tabell 6.3: Samfunnsøkonomisk lønnsomhet av å gjennomføre tiltak i Oslo i følge CIVITAS-utredningen (Selvig 2000). Nettonytte finnes som summen av kolonne 3 og 4 minus kolonne 2. Grunnlagsdata for den beregnede helsenytten er vist i vedlegg 3.

- betyr at verdi ikke er beregnet. *NN/K stemmer ikke med N og K fordi NN/K er hentet direkte fra en etterberegningsmodell for samfunnsøkonomi knyttet opp mot transportmodellen Emma, mens helsenytten er beregnet separat etter skadefunksjonsmetoden.

6.4.4 Samferdselstiltak med positive utslag for luftkvaliteten

Samfunnsøkonomisk relevante nytte- og kostnadsvirkninger av å innføre ny forskrift omfatter kun de virkningene som utløses av forskriften, og som ikke vil komme i en situasjon uten forskriften. Tiltaket "trafikkreduserende tiltak" som er virkningsberegnet for Oslo og Bergen bygger på og inkluderer ulike typer tiltak som er planlagt i Oslo-pakke 2 og Bergensprogrammet. Dersom disse tiltakene gjennomføres helt uten påvirkning av eller hensyn til luftkvalitet, kan det argumenteres for at effektene er gratis i vår konsekvensanalyse. I den grad hensynet til luftkvalitet utgjør en del av motivene for satsingen, eller det gjøres endringer i planene pga forskriften, kan det vurderes om en forholdsvis andel av kostnadene skal belastes forskriften. De totale kostnadene til Oslopakke 2 og Bergensprogrammet er derfor inkludert i omtalen som en informasjon, og vi presiserer helt klart at bare en svært liten eller ingen andel av dette er kostnader som følger av forskriften.

6.4.5 Usikkerheten i beregningene

De vurderinger som er gjort og de konklusjoner som er trukket i denne konsekvensvurderingen bygger på et komplekst og omfattende utrednings- og modellarbeid. Fordelen med bruk av modeller i denne typen arbeid er åpenbare; fordi man blir i stand til å utnytte den eksisterende kunnskap på en sammenhengende og konsekvent måte, og de forutsetninger som gjøres blir eksplisitte og tallfestede i modellen. Generelt vil denne typen modeller være svært godt egnet til å simulere ulike alternativer for framtidig handling, og gi gode beskrivelser av relative forskjeller mellom alternativene. Dette er også situasjonen i dette arbeidet, og størrelsesorden av effektene i basisframskrivningen og rangeringen av de ulike tiltakene ut fra foreliggende beregninger vurderes som pålitelig. Modellen gir også god forståelse av de prosesser som virker.

Simuleringsmodellers evne til å gi presise beskrivelser av absolutt nivå er ofte dårligere, dvs at antall personer med gjenværende overskridelser i 2005 og 2010 etter gjennomføring av tiltak mest sannsynlig er en mer usikker størrelse. Imidlertid er AirQUIS-modellen laget med ambisjoner om nøyaktighet også på dette punktet. Sammenligninger med målte verdier på bakgrunnsstasjoner i Oslo har vist godt samsvar både på gjennomsnittskonsentrasjoner og variasjonsmønster over tid. NILU har imidlertid ikke gitt noen anslag på treffsikkerheten i prosent.

Usikkerheten i arbeidet er delvis knyttet til inngangsdataene. For vedfyring er datagrunnlaget både for vedforbruk og utslippsfaktorene for støvmengder per kg ved, svært mangelfullt. Data for trafikkmengder og fordeling av trafikken på veglenker er svært sentrale inngangsparametere, som er av stor betydning for resultatene. Generelt er kvaliteten på disse dataene varierende, men bedre enn for vedfyring.

Resultatene av beregningene påvirkes av de meteorologiske forholdene. Tørt vær og lite vind gir dårlige spredningsforhold og dårlig luftkvalitet. Modellen har benyttet de meteorologiske forholdene som var vinteren 1995/96 i alle alternativer. Vinteren synes rimelig representativ for 90-tallet, og eventuelle avvik går i retning av at værforholdene bidro til dårligere luftkvalitet enn øvrige år. Hvis de meteorologiske forholdene endres slik at det blir mer vind og fuktigere, vil dette dra i retning av et mindre antall overskridelser enn i beregningene.

Forskjellen mellom basisframskrivningen for Oslo og den alternative basisframskrivingen med et mer oppdatert vegnett og endret fordeling av og vekst i trafikken, viser at omlegging av veger og valg av andre forutsetninger for arealbruk og transportmønster har klar innvirkning på resultatene. Forskjellen mellom de to fremskrivningsberegningene er i samme størrelsesorden som samlet effekt av de analyserte tiltakene, men liten i forhold til endringene fra 95/96 til 2010 uten nye tiltak. Kjøringen viser den samlede effekten av mer trafikk og av endret vegnett og trafikkfordeling, og flere kjøringer må foretas for eventuelt å kunne bestemme effekten av hver faktor for seg.

Det er også foretatt en alternativ framskrivning for Lillehammer i 2010, hvor piggfriandelen er redusert fra 80% til 60% i 2010. Resultatene viser som ventet en viss økning av problemomfanget. Antall personer som eksponeres for overskridelser av årsmiddelverdien for svevestøv øker fra 22 til 1745 og tilsvarende for døgnmiddelverdien fra 2 til 44. Dette bekrefter at modellen er følsom for piggfriandel. Dessuten er det mindre erfaringer fra modellarbeid i Lillehammer enn i Oslo og Bergen og det må derfor antas at modelltilpasningen spesielt for vegstøv kan være dårligere i denne byen.

6.4.6 Usikkerheten i den økonomiske analysen

Det er stor usikkerhet i de beregningene som presenteres i tabell 6.3, og det tas forbehold om beregningen og tolkningen av tiltakenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Alle virkninger er ikke verdsatt og det er både kostnads- og nyttevirkninger som det ikke har vært datagrunnlag for å vurdere. Erfaringer fra andre tiltaksanalyser og seinere gjennomføring av tiltak har vist at kostnadene i analysene ofte er overestimert i forhold til de reelle kostnadene. Årsakene til dette kan være at den økonomiske utviklingen ikke blir slik man har forutsatt i framskrivningen av utslippsutviklingen, eller at krav om gjennomføring fremskynder utvikling av nye tiltak som er billigere eller mer effektive. Eksempler på dette finnes både i Norge og internasjonalt. I Norge er oppnåelsen av Osloprotokollen mht. SO₂-reduksjoner et slikt eksempel.

Usikkerheten i estimerte helsegevinster målt i kroner er trolig så stor som __80% avhengig av forutsetninger mht. terskelverdier for effekter og valg av verdsetting av et for tidlig dødsfall. Noen av tiltakene vil ikke være samfunnsøkonomisk lønnsomme ved nyttegevinster som er 80% lavere enn de som er lagt til grunn i tabell 6.3. Sannsynligheten for at gevinstene er 80% høyere er imidlertid like stor og det kan ikke utelukkes at tiltakene har en enda høyere NN/K-brøk.

6.4.7 Usikkerhet om framtidige krav

Ved vurderingen av hvilke tiltak som er nødvendig å gjennomføre framover, er usikkerheten om eventuelle framtidige strengere krav et moment. Dersom det innføres et nytt bindende krav med om lag samme ambisjonsnivå som dagens indikative krav for svevestøv i 2010, vil dette overstyre tiltaksstrategien også hva gjelder svevestøv i 2005. Dette spørsmålet skal avklares av EU i 2004.

6.4.8 Generalisering til resten av landet

Omfang av overskridelser

Ut fra resultatene av basisframskrivningene i CIVITAS sin utredning og NILUs vurdering gjengitt i tabell 5.1, supplert med annen eksisterende kunnskap, kan man danne seg et hovedbilde av problemomfanget i resten av Norge. I forhold til de nye kravene som foreslås forskriftsfestet nå, forventes det ingen problemer med overskridelser i Lillehammer. Vi kan ut fra dette med rimelig sikkerhet avgrense det vesentlige av tiltaksgjennomføringen til de 4 mest belastede byområdene, med en ekstra oppmerksomhet på Trondheim hva gjelder svevestøv. I Trondheim har målinger vist svært høye verdier, og samtidig har det tatt tid å oppnå vesentlige reduksjoner i piggdekkandelen her.

Effekter og lønnsomhet av tiltak

Effekter og nyttevirkninger av tiltak vil variere med lokale forhold som landskapsformer, fordelingen av boliger og veger, værtyper mm. "Enhetskostnadene" for flere tiltak vil typisk være mer like. De viktigste tiltakene som er utredet for Oslo er lønnsomme med så stor margin at det er rimelig å forvente at de er lønnsomme også i de 3 andre byene. CIVITAS har også utredet lønnsomhet av noen tiltak i Bergen, som understøtter denne konklusjonen.

CIVITAS har ved generaliseringen til hele landet benyttet befolkningsmengde som skaleringsfaktor. Kostnadene er etter dette ca halvparten av Oslo-kostnaden i Bergen og i Trondheim, og ca 15 % av Oslo-kostnaden i Drammen. I resten av landet forutsettes det lave kostnader.

6.5 Oppsummering: Nødvendige tiltak og kostnader for å oppfylle nye grenseverdier

De foretatte utredninger gir ikke grunnlag for å konkludere helt konkret om hvilke tiltak som er nødvendige eller tilstrekkelige for å overholde de nye grenseverdiene, og gir derfor heller ikke grunnlag for noen nøyaktig kostnadsberegning. Modellberegningene viser at ingen av tiltakene alene vil medføre at grenseverdiene overholdes fullt ut for alle personer.

De beregnede overskridelsene av grensen for svevestøv og av timesgrensen for NO₂ er totalt sett i størrelsesorden 200 personer i Oslo og Bergen til sammen (tabell 6.2). Det er ut fra disse beregningene alene ikke grunnlag for å si at omfattende tiltaksgjennomføring vil være nødvendig for å overholde forskriften. Lokale hotspots bør imidlertid kartlegges nærmere. Overskridelsene av årsmiddelgrensen for NO₂ i 2010 er derimot så stor at tiltak synes påkrevd også ut fra denne utredningen. Reduserte utslipp av nitrogenoksider fra skip i havn og tiltakspakker for å redusere biltrafikken synes dermed å bli et hovedtiltak for å overholde forskriften.

Tiltaket 95% piggfri, som innebærer å gå videre etter at den vedtatte målsettingen om 80% piggfri er nådd, lar seg neppe realistisk gjennomføre allerede innen 1/1-2005. Tiltaket redusert vedfyring har ikke noen tydelig effekt i forhold til forskriftens grense for svevestøv i 2005. Kostnaden ved reduserte utslipp fra skip (katalysatorrensing av avgasser, økt bruk av elkraft ved landligge mm.) er anslått til 5 mill. kr pr år etter at tiltaket er iverksatt. Kostnadene forutsettes å bæres av rederiene.

De trafikkreduserende tiltakene er på grunn av tunge investeringer i infrastruktur forventet å koste om lag 1-1,5 mrd. kr per år etter oppskalering til hele landet, men disse gjennomføres altså helt eller i det alt vesentlige av andre årsaker enn luftkvalitet.

7 TILTAK FOR Å NÅ NASJONALE MÅL

7.1 Innledning

De nasjonale målene for luftkvalitet er beskrevet i kapittel 3. De nasjonale målene er en sentral del av politikkformuleringen på luftkvalitetsområdet, og er et uttrykk for hvor langt det er samfunnsøkonomisk forsvarlig å gå med hensyn til å gjennomføre tiltak lokalt. De grenseverdiene som nå foreslås forskriftsfestet blir juridisk bindende minstekrav, som er noe mindre ambisiøse enn de nasjonale målene. SFT vil på denne bakgrunn oppfordre kommuner og øvrige aktører til å vurdere å gå lenger enn de minimumskravene som nå forskriftsfestes. Som en hjelp i slike vurderinger lokalt vil vi ved hjelp av det materialet som er kommet fram i denne utredningen kort belyse forskjellene mellom minimumskravene som nå foreslås forskriftsfestet, og de nasjonale målene. Utredningene i forbindelse med at de nasjonale målene ble vedtatt i 1998 viste en betydelig helsenytte av å gå til dette ambisjonsnivået, og at de aktuelle tiltakene var lønnsomme. Det foreligger ikke nye opplysninger som vesentlig endrer den økonomiske vurdering som ble utført i 1998.

De nasjonale målene avviker fra forslaget til forskrift (= EUs minstekrav) på følgende måte:

7.2 Nasjonalt mål for SO₂

Vurderingene som er gjort i kapittel 6 i forhold til minstekravet gjelder også her. Antall industristeder med mulige overskridelser er de samme 6 enten man vurderer i forhold til 125 eller 90 µg/m³. Øvrige industristeder som er vurdert av NILU ligger alle under nedre vurderingsterskel, dvs. at det er mindre enn tre overskridelser av et nivå på 50 µg/m³ i nåsituasjonen. De tiltakene som er aktuelle for å oppfylle grensen på 125 µg/m³, vil ventelig også sikre at en grense på 90 µg/m³ kan nås. Disse tiltakene er som nevnt i kapittel 6 forutsatt å bli gjennomført før 2010 ut fra etablert norsk politikk overfor industriforurensing, og vil i tillegg ventelig for de fleste stedene følge av Gøteborgprotokollen. Vi regner derfor med at det nasjonale målet for SO₂ kan nås uten vesentlige ekstra tiltak eller kostnader ut over de "forseringskostnader" som følger av forskriften.

7.3 Nasjonalt mål for NO₂

Tilsvarende modellberegninger av luftkvaliteten som de som ligger til grunn for CIVITAS' analyse av minimumskravet i forslaget til forskrift for NO₂ i Oslo og Bergen, foreligger også for det nasjonale målet, jf. øverste del av tabell 7.1. Ettersom nasjonalt mål for NO₂ er noe strengere enn EUs grenseverdi, øker antall personer som eksponeres for nivåer over de respektive grenseverdiene fra 92 til 1410 i Oslo og fra 74 til 555 i Bergen. Antall personer som utsettes for overskridelse av det nasjonale målet er likevel liten i forhold til overskridelsene av EUs årsmiddelkrav, hvor antall personer er 5008 i Oslo og 900 i Bergen. Den alternative basisberegningen for Oslo viser en enda klarere dominans for årsmiddelverdien, med klart lavere overskridelser av nasjonalt mål for timeverdi enn hovedbasisberegningen. Trafikkreduserende tiltak reduserer overskridelsene av nasjonalt mål med en tredel.

Det er mulig at det nasjonale målet i hovedsak kan nås med de samme tiltak og kostnader som kreves for å nå grensene i forskriften. Det er imidlertid også fullt mulig at det vil trenges ekstra tiltak. Disse vil måtte rettes inn mot vegtrafikken, og kan medføre relativt betydelige kostnader. Aktuelle tiltak kan være sterkere kollektivsatsing, trafikkreguleringer, parkeringsregulering, tungtrafikktrasèer, elektriske biler, tidligere innføring av NO_x -rensing på busser og tunge dieselkjøretøy, samt NO_x-rensesløyfer i tunneller.

7.4 Nasjonale mål og indikative EU-krav for svevestøv

Det er tidligere vist at overskridelsene i forhold til minstekravene for svevestøv i 2005 er relativt små, og at forbedringene i framskrivningen uten nye tiltak er stor. Disse konklusjonene kan også sies å gjelde for det nasjonale målet i 2005, jf. nedre del av tabell 7.1. Antall personer over døgnkravet i 2005 i basisframskrivningen dobles i Oslo og øker en halv gang i Bergen, men tallene er små. I Lillehammer er det ingen overskridelser av noen av grensene i 2005. Effektene av tiltak viser samme bilde som for minstekravet.

I tabell 7.1 er det videre vist beregningsresultater for de indikative EU-kravene for svevestøv i 2010, som for døgnkravet er likt med vårt nasjonale mål. Overskridelsene av årsmiddelverdien i 2010 er i følge basisframskrivningene klart større enn for forskriftens årskrav i 2005, men fortsatt begrenset. Tiltaket 95% piggfriandel løser problemet også i 2010. Trafikkreduserende tiltak halverer problemet.

Overskridelsene av døgnmiddelverdien i 2010 er i følge basisframskrivningene klart større både i Oslo og særlig i Bergen enn for forskriftens døgnkrav i 2005. Det er heller ikke nå noen problemer i Lillehammer gitt 80% piggfriandel i basisframskrivningen. Tiltaket 95 % piggfrie dekk løser problemet både i Oslo og Bergen. Trafikkreduserende tiltak er også et meget effektivt i forhold til dette døgnkravet, langt mer effektivt enn i forhold til årsmiddelverdien. En kombinasjon av de to tiltakene er ikke beregnet, men synes å være svært aktuelt, da effektene et stykke på vei kan adderes. Tiltakene mot vedfyringsutslipp og redusert hastighet på hovedveiene i Oslo har tydelig virkning, men ikke så stor som piggdekktiltaket.

Det er indikasjoner på at svevestøvproblemet relativt sett er stort i Trondheim, og at klimaforholdene er ugunstige for rask overgang til piggfrie dekk her. Lokale oblatordning er nå vedtatt, og vil ventelig gi økt gjennomføring av tiltaket. En piggfriandel på 80% i Lillehammer er nok en noe optimistisk forutsetning, men problemet er likevel såpass lite i denne byen at det tallmessig ikke har vesentlig betydning om piggfriandelen er noe høyere.

CIVITAS' utredning bekrefter tidligere konklusjoner om at de aktuelle tiltakene mot svevestøv er samfunnsøkonomisk lønnsomme med god margin, tross betydelig usikkerhet. Eventuelle tiltak for å gå lenger enn det som følger av EUs minstekrav vil derfor sannsynligvis være samfunnsøkonomisk lønnsomme, og særlig komme utsatte grupper som astmatikere, hjerte- og lungesyke samt barn og eldre til gode. "Ekstra" lokale tiltak overfor svevestøv kan antakelig med fordel innrettes med sikte på å nå et høyt ambisjonsnivå i 2010 på en kostnadseffektiv måte.

Tabell 7.1: Sammenligning av antall personer eksponert for overskridelser ved de foreslåtte nye kravene (=EUs obligatoriske minstekrav) med de nasjonale målene og EUs indikative krav for 2010. Tegnet - betyr at tall ikke er beregnet.Kilde: NILU (2000).

*= 50 % reduksjon i utslipp fra skip; #=trafikkreduserende tiltakspakke; €=95% piggfriandel; §=20% reduserte utslipp fra vedfyring; &=60 km/t som maksimal hastighet på hovedveiene i Oslo.

8 SAMMENLIGNING AV VÅRE RESULTATER MED NYE MODELLBEREGNINGER FOR 2000

Etter at arbeidet med denne konsekvensutredningen var sluttført, ble det tilgjengelig en ny oppdatert beregning av tilstanden i år 2000 for Oslo og Bergen i forhold til de nasjonale målene for nitrogendioksid og svevestøv (nøkkeltall). Siden det er lite data tilgjengelig som grunnlag for konsekvensutredningen, er det nyttig å se om disse nye tallene kan belyse våre problemstillinger. Tabell 8.1 viser de nye tallene, stilt opp mot tilsvarende tall fra vårt arbeid.

Tabell 8.1: Antall personer utsatt for overskridelser av de nasjonale målene ved ulike tidspunkt. Sammenligning av tallene i dette arbeidet med nye tall for år 2000. Kilde: NILU(2000, 2001)

*alternativ beregning med oppdatert vegnett

Vi ser først på utviklingen over tid i Oslo. De nye beregningene er ikke direkte sammenlignbare med våre tall. Tilstanden i år 2000 er beregnet med værdata for år 2000, og med oppdaterte utslippstall og trafikktall. Videre er vegnettet oppdatert med nye veger og flytting av hovedflyplassen. For svevestøv viser dataene at antall personer med overskridelse halveres fra 1995 til 2000, dvs. halvparten av den forbedring som er forutsatt i 15-årsperioden 1995-2010 tas ut de første 5 årene. Den viktigste enkeltårsaken til dette er nok den sterke økningen i bruken av piggfrie dekk (68,7% i 2000) som er oppnådd. Den samlede effekten av nye veger og trafikkvekst trekker antakelig i motsatt retning.

For nitrogendioksid er nedgangen fra 1995-2000 enda sterkere. Her reduseres antall personer med overskridelse til 1/6 på de 5 årene. Årsaken her ligger mest sannsynlig i naturlig fornyelse av kjøretøyparken, som har stor effekt i denne perioden.

Det er selvsagt stor usikkerhet knyttet til å sammenligne våre tall for Bergen med nye tall for Trondheim. Imidlertid synes størrelsesorden av tallene å stemme brukbart med det vi har forutsatt i forbindelse med generalisering til resten av landet i avsnitt 6.4.8 foran. NILU påpeker at tallene for svevstøv i Trondheim er noe undervurdert.

Konklusjon: De nye tallene for 2000 synes å stemme rimelig godt overens med vurderingene som er gjort i denne konsekvensutredningen.

9 ADMINISTRATIVE OG BUDSJETTMESSIGE KONSEKVENSER AV FORSLAGET TIL FORSKRIFT

9.1 Administrative konsekvenser

Forskriftsforslaget bygger i hovedsak på den ansvars- og oppgavedeling som gjelder i dag, men med en utvidet rolle for kommunene. Aktiviteten på luftkvalitetsområdet har økt sterkt de siste årene, både hos statlige miljø- og samferdselsmyndigheter og i de største bykommunene. Den nye forskriften vil medføre ytterligere fokus på feltet. I forskriftsforslaget foreslås det å utvide kommunens rolle som miljøvernmyndighet for slike lokale miljøproblemer.

Kommunene gjøres gjennom forskriften til forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet og får dermed ansvar for å sikre at forskriften krav oppfylles. Kommunene kan også gjennom lokal forskrift fastsette strengere grenseverdier for tiltak enn de nasjonale, enten ved å skjerpe konsentrasjonsgrensene for de stoffene som omfattes av forskriften eller ved å fastsette strengere eller supplerende oppfyllelsestidspunkt enn de som er fastsatt i foreliggende forskrift. Slike kommunale grenseverdier vil supplere de som ellers følger av forskriften.

Utslipp fra mindre fyringsanlegg, som for eksempel vedovner, parafinbrennere og små oljefyringsanlegg, har tidligere vært tillatt. I enkelte områder bidrar utslipp spesielt fra vedfyring i slike små anlegg samlet sett vesentlig til forurensningssituasjonen. Forskriften legger opp til at eiere av slike ovner er ansvarlige for de plikter som kommunen pålegger dem gjennom enkeltvedtak eller forskrift. Kommunen skal sørge for at eiere av mindre fyringsanlegg samlet sett oppfyller sin andel av pliktene hvis de samlede utslippene fra mindre fyringsanlegg er vesentlige. Kommunens myndighet begrenses imidlertid slik at kommunen ikke kan vedta forskrifter eller enkeltvedtak med restriksjoner på vedfyring som medfører at effekt - og kraftbalansen i vesentlig grad påvirkes.

Disse oppgavene vil medføre behov for økt arbeidsinnsats og oppbygging av kompetanse i flere kommuner. Dette gjelder spesielt mellomstore byer som ennå ikke har tatt tak i luftkvalitetsproblemene sine, og i kommuner i Midt- og Nord-Norge med høye konsentrasjoner i soner hvor det ennå ikke er etablert målesystemer. I de største byområdene er det allerede etablert målesystemer og et nært samarbeid med Statens vegvesen. I disse bykommunene vil de administrative konsekvensene bli små. Kommunene har bare plikt til å sørge for at arbeidet blir gjort, og kan pålegge andre å gjennomføre pliktene, kjøpe kompetanse fra andre og organisere og prioritere innsatsen fritt så lenge minimumskravene oppfylles. Kommunene gis hjemmel til å kreve både kontroll- og saksbehandlingsgebyr, og til å kreve de nødvendige kostnader dekket av de ansvarlige forurenserne i henhold tilderes forurensningsbidrag.

Kommunene har allerede i dag ansvar når det gjelder luftkvalitet, bl.a. som planmyndighet. Videre skal kommunestyret i henhold til kommunehelsetjenesteloven ha tilsyn med de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen (kap. 4a, §4a-1,2). Kommunene er således allerede i dag pålagt plikt til å ha oversikt over luftkvaliteten.

Fylkesmannen er tilsynsmyndighet etter den eksisterende forskriften. I den nye forskriften vil tilsynsoppgaven i hovedsak legges til kommunen. Miljøverndepartementet vil være klageinstans for kommunens vedtak om gjennomføring og kostnadsdekning av tiltak for å sikre overholdelse av grenseverdiene. Statens vegvesen vil få mange plikter etter forskriften, inneha sentral og viktig kompetanse, og være en vesentlig samarbeidspartner for kommunene. Forskriften vil pga. økt ambisjonsnivå medføre økt omfang av etatens innsats og ressursbruk på området, men rolle og kompetansebehov vil ikke endres for etaten som helhet. Innføringen av ny forskrift vil medføre noe økt ressursbruk hos SFT spesielt de første årene.

På industrisektoren er det gjennomført omfattende miljøtiltak over lang tid, bl.a. på grunn av konsesjonskrav gitt av SFT. Det er derfor kun kjent 6 tilfeller hvor SO₂-utslippene fortsatt er så omfattende at målinger vil være påkrevd etter forskriften. Bedriftene har allerede god kompetanse på området, og forskriften vil ikke medføre økte administrative kostnader.

Konklusjon:

Forskriften vil medføre at kommunene får nye oppgaver og økt myndighet innen luftkvalitet. Dette vil spesielt medføre en økt arbeidsinnsats og oppbygging av kompetanse i et antall kommuner som ikke tidligere har vært aktive ifht. luftkvalitet, og som nå vil få forpliktelser til å sørge for og delta i gjennomføringen av måling av luftkvalitet og ev. planlegging og gjennomføring av tiltak. Det er vanskelig å anslå omfanget av denne økte innsatsen. Kommunen vil også kunne velge å sette bort arbeidet, og kan få dekket sine kostnader knyttet til arbeidet av forurenserne. Spesielt i en startfase vil den administrative innsatsen øke også i Statens vegvesen og i SFT.

9.2 Budsjettmessige konsekvenser

En viktig konsekvens for offentlige budsjetter av forslaget til forskrift, ved siden av økt arbeidsinnsats, er økte utgifter til overvåking. I tillegg til eksisterende måleinstrumenter vil det være behov for rundt 33 nye måleinstrumenter. Drift, leie og kvalitetssikring knyttet til de nye måleinstrumentene vil utgjøre en årlig kostnad på om lag 4 mill. kr.

Tabell 2: Årlige utgifter til nye måleinstrumenter

Målestasjonene vil bli plassert der hvor forurensningen er høyest. Det betyr at bare et fåtall kommuner vil måtte ha målestasjoner. Eventuelle tiltak og tiltaksplaner vil likevel involvere flere kommuner. Belastningen på kommunene vil derfor i utgangspunktet bli ulik; de kommuner som har dårligst luftkvalitet vil få flest plikter og utgifter knyttet til oppfølgingen av forskriften, men kan som tidligere nevnt overføre kostnadene til forurenserne. Flere av de største bykommunene, Statens vegvesen og industrien driver allerede i dag overvåking av luftkvaliteten og har kompetanse knyttet til luftforurensning og målinger.

Med forskriften vil det også bli opprettet et nasjonalt referanselaboratorium som vil ha oppgaver knyttet til oppfølgingen av kvalitetsikringssystemet. Etableringskostnaden knyttet til dette vil ligge på rundt 250.000 kr, og de årlige driftskostnadene er anslått til 250.000 - 350.000 kr. Det er ikke tatt stilling til fordelingen av kostnader knyttet til drift av et nasjonalt referanselaboratorium.

Gjennomføring av tiltak og virkemidler vil på ulik måte kunne belaste offentlige budsjetter. I kapittel 6 foran har vi imidlertid konkludert med at det trolig vil være svært begrenset behov for tiltak for å sikre overholdelse av minstekravene i forskriften i 2005, og at hovedtiltaket innen 2010 synes å være reduserte utslipp fra skip. De viktigste kostnadene ved aktuelle tiltak vil uansett bli båret av private forurensere, og belastningen på offentlige budsjett synes å bli begrenset.

Dersom det legges opp til et høyere ambisjonsnivå, med sikte på å nå de nasjonale målene for svevestøv, vil tiltaket 95% piggfri innebære behov for noe økte budsjettutgifter til vintervedlikehold av veger i byområdene.

9.3 Fordelingsvirkninger og konkurransehensyn

Helsenytten av den nye forskriften vil først og fremst tilfalle sårbare grupper som astmatikere, hjerte- og lungesyke, barn og gamle, som bor og oppholder seg i de mest forurensede byområdene eller industristedene i landet. Det er grunn til å tro at befolkningsgrupper med lav inntekt er overrepresentert i de mest utsatte boligområdene, og at tiltakene slik sett vil komme disse gruppene spesielt til gode. Indirekte vil helsebudsjettene kunne avlastes noe. Annen nytte som redusert tidstap og færre ulykker på grunn av eventuelle tiltak som må gjennomføres, vil fordeles på transportnæringen og trafikanter.

Kostnadene ved forskriften og ev. tiltak som gjennomføres for å nå grenseverdiene fordeles på trafikanter, transportnæring, industri, kommuner og staten. Kommunale budsjetter vil få en noe økt belastning, samtidig som kommunens myndighet og innflytelse på området øker. Det er ikke foretatt vurderinger av virkninger for enkeltbedrifter. Det vises til arbeidet med nasjonale tiltak for å oppfylle Gøteborgprotokollen med hensyn på SO₂, hvor disse spørsmålene vil bli nærmere drøftet.

Forskriften antas ikke å ha vesentlige konkurransevirkninger. Markedet for konsulenttjenester og måleinstrumenter innen luftkvalitet vil ventelig fungere bedre etter at det nye regelverket er innarbeidet, fordi vi får samme forhold som resten av EØS-området, og kvalitetskrav mm. blir satt i system og ansvarsforhold klargjort.

10 REFERANSER

NILU 2000. Eksponeringsberegninger for NO2 og PM10 for vinteren 1995 - 1996 (Oslo og Bergen) og vinteren 1993 - 1994 (Lillehammer) og framskrivnings og tiltaks-beregninger for 2005 (PM10) og 2010 (NO2 og PM10). Upublisert notat. Utkast datert 19. desember 2000. 27 s. Norsk institutt for luftforskning, Kjeller.

NILU 2001. Foreløpig rapportering av Rikets Miljøtilstand. Upublisert notat. Utkast datert 19. juni 2001. 10 s. Norsk institutt for luftforskning, Kjeller.

Larsen, S., L. O. Hagen og D. Tønnesen, 2000. Foreløpig vurdering av luftforurensningen i Norge, etter EUs nye luftkvalitetsdirektiver. NILU-rapport OR 46/2000, utkast datert 18. oktober. 270 s. inkl. vedlegg. Norsk institutt for luftforskning, Kjeller.

Rosendahl, 2000. Helseeffekter og samfunnsøkonomiske kostnader av luftforurensning. Luftforurensning - effekter og verdier (LEVE). SFT-rapport 1718/2000.

Selvig, E., 2000. Konsekvensvurdering av mulige tiltak for å overholde EUs grenseverdier for lokal luftkvalitet i Norge. CIVITAS-rapport. Oslo.

WHO, 1997. Air Quality Guidelines for Europe.

11 VEDLEGG 1: OVERSIKT OVER DE 6 STOFFENES VIRKNINGER FOR HELSE OG MILJØ.

12 VEDLEGG 2: OVERSIKT OVER ALLE GRENSEVERDIER I DE TO FØRSTE DATTERDIREKTIVENE OM LUFTKVALITET.

*) Grenseverdiene for svevestøv for 2010 er indikative (veiledende, ikke bindende), og skal revurderes i år 2004.

13 VEDLEGG 3: BEREGNEDE REDUKSJONER I HELSEEFFEKTER

Tabellen viser beregnede reduksjoner i antall tilfeller av helseskader og liggedøgn på sykehus for basisframskrivningen i 2010 i forhold til 1995/96, og reduksjoner som kommer i tillegg til disse ved gjennomføring av tiltak. Tabellen korresponderer med helsenytten i kolonnen for "øvre estimat", dvs. estimat uten terskel, i tabell 2.1. Kilde: Selvig (2000).

1 Direktivene er i følge EØS-avtalen artikkel 7 bokstav b bindende for avtalepartene, og skal gjøres til en del av den interne rettsorden i landene. For å sikre allmennhetens rettigheter og informasjonsbehov må direktivet gjennomføres ved forskrift. Det er ikke nok at forvaltningen selv etterlever direktivet ved fritt skjønn.